同是对日索赔，菲律宾获8亿美元，中国仅得2200万美元

文 | 谌旭彬

众所周知，二战结束后，中国在对日索赔事务上所获甚微。不但日本遗留在东北的工业设备被苏联洗劫一空，国共两党还相继宣布放弃对日索赔。相比之下，身为「小国」的菲律宾，却比中国成功得多。个中原因何在？

菲律宾获得价值8亿美元的赔偿和贷款

对日索赔，中国仅获准拆运了价值2200多万美元的工业设备；菲律宾却通过漫长的谈判，最终获得了价值8亿美元的赔偿和贷款。差距如此悬殊，实不免令人喟叹。

1、先期拆迁赔偿中，菲律宾仅获得1100万美元工业设备

菲律宾在二战中损失惨重。据菲官方统计，因战争丧生者111余万人，战争损失161亿比索有余，合计超过80亿美元。战后，菲律宾朝野上下对日本的赔偿寄予厚望，菲政府尤其希望通过拆迁赔偿，将日本的工业生产能力转移到本国，乃至于以此为基础提前制定了雄心勃勃的工业发展和经济复兴计划。譬如1947年的「贝斯特计划」，就希望从日本获得年产15万吨的钢铁工业，年产4.1万吨的硫酸厂，年产2.3万吨的纯碱厂，以及年产25万锭的纺织厂等。但在美国主持的先期拆迁赔偿中，菲律宾所接受的日本工厂设备，其价值仅相当于1100万美元，所没收的菲律宾境内的日本资产，也只有5000万美元而已。与菲律宾所要求的80亿美元的赔偿额相比，实在不值一提。

所谓先期拆迁赔偿，指的是1947年4月美国政府授权盟军最高统帅部将日本的一部分工厂设备先行予以拆迁赔付给受日本侵略之害最深的中国、菲律宾、荷属东印度群岛和英国属缅甸、马宋亚、香港和北婆罗洲。这是对日索赔首次真正付诸实施，此时距离日本投降，已经过去了一年又八个月。之所以迟迟不能启动对日索赔，苏联和英国是罪魁祸首——苏军从中国东北抢走日军遗留下的价值高达8.5亿美元的机械设备和其他物资，美、英认为这些东西应该算入日本的赔偿物资，苏联不愿吐出这些物资，遂坚持其属于「战利品」；英国则在赔偿份额的分配上做文章，竟只同意中国获取14%的比例，它自己要求获得的比例却高达25%——这些不合理的要求，使得盟国迟迟无法就对日索赔问题达成一致决议。1947年的先期拆迁赔偿，是美国政府抛开苏联、英国而采取的单方面行动。

但这次单方面行动没有能够持续太长时间。随着美苏冲突的加剧，以及中国内战局势的逆转，美国决定选择日本作为自己新的亚洲战略伙伴。而首要之务，就是保证日本能够有足够的力量实现经济复兴，先期拆迁赔偿方案已经不再符合美国的国家利益。从1948年开始，中国、菲律宾等国在拆迁赔偿问题上开始不断受到美国的刁难，到1949年5月，美国终于向盟总下达了停止执行先期拆迁计划的指令。中国政府从日本拆迁装运回国的物资设备，其价值仅相当于2200多万美元，这其实就是1949年以前中国向日本索赔所得的物资总价值。菲律宾的情况也类似，如前所述，仅拆得1100万美元的工厂设备。

2、美国扶植日本，提出放弃一切对日索赔，菲律宾坚决不同意

中止先期拆迁赔偿的同时，美国还在积极推动远东委员会各成员国对日议和。1949年10月13日美国国务院起草的对日和约草案里，关于赔偿事务，虽然仍承认日本有赔偿的义务，但基本上取消了一切赔偿条款。朝战爆发后，美国推动对日议和的速度明显加快，1950年9月22日，美国向联合国提交了「对日媾和七原则」草案，其中关于赔偿部分的规定是：所有缔约国将放弃在1945年9月2日之前因战争行动而产生的赔偿要求，但下述除外：(a)盟国将大体上拥有在其境内的日本资产；(b)日本要归还盟国的资产，如果不能完整归还，则按获致同意的价值损失比例以日元予以赔偿。换言之，美国主张放弃一切对日索赔；对此，菲律宾、中国、缅甸、澳大利亚、新西兰等国表示了反对。美国的解释是：为抵御共产主义的入侵，日本的安全保障和经济复兴才是美国政府需要首要考虑的事情，赔偿问题并不重要。随即，美国国务卿杜勒斯开始巡回游说各国接受该草案。

菲律宾政府的态度是支持美国的对日议和主张，但在赔偿问题上拒绝妥协——1950年3月30日，基里诺政府正式声明其在对日政策总路线下跟随美国，但同时还提出了80亿比索(40亿美元)的对日赔偿请求。同年9月18日，菲律宾与美国就对日和约问题开始高级会谈，菲方代表罗慕洛向美方代表杜勒斯强调：「美国要正确考虑其他国家合理的请求(赔偿)，对他们的对日侵略的恐惧要予以适当的重视。」10月，菲律宾成立对日和约专门委员会，内设小委员会专门研究日本的赔偿支付能力。次年2月，菲国会上下两院一致通过关于对日和约问题的国会公告，其中关于赔偿问题：要求日本解决80亿美元的损害赔偿，以工厂、生产资料、消费资料、原材料、金块、技术劳务、股票、债权、证券、商船等一切可以考虑的方式支付赔偿。

1951年2月，杜勒斯访问菲律宾，与基里诺总统直接商谈对日议和事务。关于赔偿问题，基里诺指责美国过分沉溺于追求日本的复兴，而忘记了菲律宾的需要和权利。基里诺还强调：菲律宾人民遭受了惨重的苦难，日本以某种方式赔偿菲律宾的损失和痛苦是绝对必要的，在菲律宾80亿美元的损失中日本至少要赔偿一部分，任何形式的赔偿都必须要持续数年，美国应该对未来的赔偿支付做出担保；美国必须要在日本和菲律宾之间作出选择。杜勒斯以日本无力支付赔偿为由解劝基里诺，声称日本的战争赔偿问题不仅事关正义，还事关能力，不仅仅是「应该做什么」的问题，也是「能够做什么」的问题；要么由美国代替日本偿付赔款，要么将日本推向共产主义，前者不切实际，后者对菲律宾没任何好处，所以菲律宾必须在赔偿问题上忍耐。杜勒斯请求菲律宾重新考虑对日索赔问题，基里诺的回应是：或者增加美国对菲的财政援助，以代替日本赔偿；或者使日本成为菲律宾的工厂，由菲律宾将原料运往日本，日本免费为菲制成成品。

3、菲律宾两次派调查团赴日调查，坚持认为日本有赔偿能力，迫使美国妥协

针对美国方面所谓的日本无力支付赔偿的说法，早在1949年，菲外交部长罗慕洛就公开怀疑日本的经济危机多半是日本人「精心策划的阴谋」；1951年，菲律宾政府又两次向日本派遣了工业调查团。调查团的报告与美国的说法截然相反。第一次工业调查团年初出发，对日本的工业发展情况进行了为期5周的调查，其结论是：日本的经济正在迅速复兴，「以日本目前显示的进展速度，五年后，日本将成为一个在本地区发挥巨大影响的主要国家……除非菲律宾加快发展速度，否则两国在经济上的差距将日益增大，多年后，我们长期忽视的不发达的自然资源将再次成为吸引强邻关注的真空。」4月，第二次工业调查团也带回了相同的报告。有基于此，菲律宾方面并不认同杜勒斯所谓的日本无力支付赔偿的说法，相反，菲律宾朝野上下对获得日本的赔偿充满了期望，如纽约州长托马斯·杜威1951年在马尼拉所观察到的那样：「普通菲律宾人把战争赔偿想象为由战败国向战胜国支付一大笔现金而后分配给人民。他们期望政府从日本政府那里获得一大笔钱，在菲律宾公民中平均分配。」

有这些调查作为依据，菲政府在1951年7月13日再度向美国政府重申：菲方将不接受「过早判断日本无力赔付的任何声明」；并最终迫使美国作出妥协，双方就对日和和约中的安全和赔偿问题达成三点共识：1、菲律宾和美国承认一个强大的日本在反抗世界共产主义，特别是远东的共产主义的基本防卫中的必要性；2、来自任何方面对菲律宾的任何侵略将被视为对美国的威肋；3、承认菲律宾对日本的赔偿请求。美国最终放弃了无赔偿原则，重新修改为：日本承认赔偿支付的义务，赔偿请求权限定在曾遭受日本占领的盟国，赔偿额与期限的决定由日本与请求国个别交涉，支付方式为劳务赔偿。换言之，美国一方面拒绝了菲律宾要求现金赔偿的要求，另一方面又说服日本同意以劳务形式补偿菲律宾。基于这一新原则，1951年9月，旧金山对日和会开启后，日本就开始准备与印度尼西亚、菲律宾、缅甸等国展开赔偿交涉。

4、菲律宾最终获得价值8亿美元的赔偿和长期贷款

美国确定新的「劳务赔偿原则」之后，1951年9月，日本政府成立赔偿委员会，制订了日本关于实施劳务赔偿的四原则：「(l)劳务的提供不得超过我国财政经济的负担能力；(2)该项劳务的提供以我国有余力时为限；(3)提供劳务时，必须在我国不负担外汇的范围内进行；(4)接受加工不应妨碍我国正常的出口贸易。很显然，这些原则的目的，是将日本的战争赔偿压缩到最小值。

1952年初，菲、日关于赔偿问题的谈判正式开始。1月28日，菲方提出3项要求：1、日本的赔偿总额为80亿美元或160亿比索；2、赔偿支付期为10-15年；3、在赔偿协定缔结与对日和约批准前，日本应立即先交付部分或临时性的赔偿。菲方还尝试想要突破「劳务赔偿原则」，希望日本的赔偿不仅仅限于劳务赔偿，还应该有实物赔偿和现金赔偿。但日方拒绝单独对某一国作出陪偿额度的承诺，对劳务赔偿原则也竭力坚持，谈判难有进展。4月28日，旧金山和约达成，但菲方以赔偿问题尚未解决为由，拒绝批准对日和约，将赔偿问题的解决，上升到日菲邦交正常化的先决条件的高度。

此后，菲、日两国开始长期马拉松式的谈判。直到1956年4月，双方才就赔偿问题达成协议草案；5月9日，双方正式签署《日本菲律宾赔偿协定》和《关于经济开发借款的换文》，其中规定：1、日本向菲律宾的赔偿总额为1980亿日元，折合5.5亿美元的劳务和装备物资；2、赔偿支付期限是20年，其中前10年平均每年支付90亿日元(折合2500万美元)，后10年平均每年支付108亿日元(折合3000万美元)；3、作为赔偿的劳务和产品应为菲律宾政府所请求而为两国政府所同意；4、赔偿由5亿美元的生产品和5000万美元的劳务赔偿构成，其中2000万美元的现金赔偿用来料加工方式支付，另3000万美元未纯粹的劳务赔偿；5、赔偿依年度计划执行；6、赔偿以日元支付。7、日本向菲律宾提供2.5亿美元的长期贷款。总计，菲方自日本获得价值8亿美元的赔偿和长期贷款。

为什么菲律宾对日索赔远比中国成功？

虽然菲律宾没有能够达成其初始索赔数额，但8亿美元的赔偿与贷款，相对于中国政府所获，已属相当大的一个成功。菲律宾何以能满载而归（相对而言），中国又何以只能空手而回？

原因一：菲律宾的地缘重要性超过台湾当局，有和美国讨价还价的资本

1945年前后，美国在亚洲的战略重心是南京国民政府。但随着国共内战的推进，国民政府最终败退台湾；美国在远东的战略政策也随之调整，菲律宾、日本的重要性迅速上升，台湾的地位则急速下降，甚至一度到了被美国放弃的程度——1949年末，美国中情局曾估计，若没有美国军事占领或控制，台湾「大约将于1950年底置于中国共产党控制之下」；12月，美国政府内部就对台政策展开过一次有决定意义的辩论。国务院一方主张完全放弃台湾，军事部门一方主张用少量军援帮助蒋介石再拖延一段时间。但双方认同一个关键的前提：美国不能出动军队「保卫」台湾。此中，不难看出台湾在美国整个远东战略中的可有可无的地位。

相比之下，菲律宾和日本的地位要高得多。1949年12月23日，美国国家安全委员会通过《关于美国在亚洲的地位》的NSC48/1号文件。文件说：「现在对苏联作战之际，基本的战略构想是在西线取战略攻势，东线取战略防御。」要维持包括日本、冲绳、菲律宾在内的「战略防守第一线」。其中尤其谈到了日本的重要性：「在亚洲的潜力中，日本的作用最为重要，这是因为它有勤劳、进取的人民，提供大量训练有素的人力，它有完整的国内交通体系，已经显出商船潜力的效率很高，它己有先进的工业基地，以及它的战略地位。」次年9月14日，国家安全委员会通过《美国对菲律宾的政策》的NSC84号文件，文件说道：「菲律宾是美国在远东依赖的战略地位的基地的亚洲岛屿链的主要一环，共产主义在台湾和东南亚进一步的蚕食危险使得要必需确保菲律宾的安全，以期它能对付内部动乱和外部侵略。」

在这样一种美国远东战略体系里，可有可无的台湾和不可或缺的日本、菲律宾相比，自然是没有发言权的。面对美方的压力，深惧被抛弃的台湾方面，深感没有与之讨价还价的本钱，1950年11月4日，根据台湾当局决议由「外交部」整理的备忘录里，就有如此无奈的表述：「我国目前国际地位至为低落，于此时与日媾和，我方发言力量自极微弱……美方既已痛下决心，我方反对无益，即以索价还价之方式略事延宕，亦将招致美方重大反感与误会，……(二)关于赔偿问题，我于不得已时可酌情核减或全部放弃。」乃至于连日方代表也敢于在与台湾代表谈判时信口雌黄，威胁台湾当局，声称——「我方始终认为我国遗留在贵国大陆之财产，为数甚巨，当值数百亿元，以此项巨额财产充作赔偿之用，应属已足。今贵方若再要求服务补偿，实与贵方屡屡宣示对日宽大之旨不符。……贵方对服务补偿之要求，适足引起日本人民对贵国之不愉快情绪，此点深望贵方考虑。」相比之下，菲律宾自恃其地缘重要性，既不必担心被美国抛弃，自然可以对美国取强硬态度，常常以拒绝批准旧金山和约为筹码逼迫美、日妥协，正如美国驻菲代办哈林顿1951年11月20日在给国务卿的电报所反映的那样：「当被问及菲律宾拒绝批准和约会得到什么时，劳雷尔（参议院议员）声称拒绝批准和约菲律宾几乎失去不了什么。」

原因二：国共分裂，给了日本迫使中国放弃索赔的可趁之机

二战结束后，中国很快陷入内战，共产党政权背靠苏联，国民党政权则不得不寻求美国的支援。后者在对日索赔问题上，自然不得不更多地向美国的政策靠拢。49年之后，两岸分裂，各自急于寻求国际社会的认可，国民党政权尤甚。旧金山和约生效后，台湾方面与日本关于赔偿问题的谈判甫一开场，日方就抛出了「大陆牌」—— 台湾当局表示与其他盟国相同，除保留服务补偿与放弃国外资产两项外，放弃一切赔偿要求。这本是援引旧金山和约中原原本本的规定，日方首席团员木村却坚持要求删除台方这一条，其理由是：「非因我方忽略赔偿之责任，乃因此条适用问题，几全部与贵国大陆有关，目前欲加规定，尚非其时。吉田首相在其致杜勒斯先生函中，曾表示中、日现所商议之和约，似难即时实施于大陆，故我方认为：有关赔偿问题，不宜列入中日相约之内。」木村的意思再清楚不过：中国是一个分裂局面，大陆强而台湾弱；台湾又急需获得日本政府承认其为「唯一合法的中国政府」，日本政府无视大陆，选择与台湾谈判，其目的就是奔着迫使台湾当局放弃对日索赔而来。

到1960年代，放弃对日索赔又成为日本政府同意与大陆恢复邦交正常化的必要前提条件。1964年2月13日，法国政府宣布承认中华人民共和国，大平正芳外相在国会讨论有关对华政策说道：「如果事态发展到北京政府作为联合国的正式成员受到祝贺的话，日本也必须考虑邦交正常化问题」。作为恢复邦交的条件，他对中国提出了以下四点要求：承认日美安保条约；尊重日台条约；放弃对日赔偿请求权；保证不干涉内政等(参议院外务委员会)。迨至1970年代，中苏交恶，毛泽东担忧苏联入侵，开始寻求改善与美、日等国的关系，日本遂终于如愿以偿，以中日邦交正常化为契机，迫使中国政府正式宣布放弃对日索赔。

原因三：菲律宾的两党政治，使政府更重视对日索赔的民意

实行两党制的菲律宾政府，在对日索赔问题上，对民意的重视，要远远超出台湾与大陆。台湾选择放弃索赔，主要出于国民党一党利益的考虑，民意丝毫未曾参与其中；大陆方面，在1971年，虽然有部分国人期待着「可以要求赔偿」、「人手可以得到一台电视」，但同样影响不了高层的最终决策。当然，当局就放弃索赔对民众也是有所解释的，周恩来曾制定过就赔偿问题向国民作说明的提纲，这一提纲被作为指示在各地传阅。1972年8月底，周恩来又指示外交部起草《关于接待日本田中首相访华的内部宣传提纲》，并向群众做口头宣传和解释，要求大城市在9月20日前、其他16个城市在10月以前做到家喻户晓。这个宣传提纲强调说，「一些干部群众见到太阳旗就满腔愤慨……但是，日本人民也是日本军国主义侵略战争的受害者，过去的侵华罪行不能由日本人民负担……要从大局出发，理解邀请田中访华的意义，认真准备，做好接待田中一行的工作。」但这种解释性的工作，与民意参与决策，还有不小的距离。

菲律宾则不然。无论是执政党，还是在野党，都不得不把对日索赔问题当作自己吸引选民的重要工具；国会议员们为了继续自己的政治生命，也必须在对日索赔问题上迎合民意。1953年11月菲律宾大选，赔偿问题成为两党关注的焦点，反对党国民党提出「不赔偿，毋和平」的口号，其结果是国民党在行政和立法机构中全部胜出。由此可见菲律宾民意之所在。这种民意与政治的互动，无形中强化了菲律宾政府的强硬立场，也增加了其在与美、日谈判中的砝码。

原因四：赔偿东南亚国家对日本自身有好处，赔偿中国则不然

还有一个很容易被人忽视，但却必须予以注意的原因。那就是：日本对向东南亚国家提供一定数额和特定形式的战争赔偿，其实很乐意。这一点，与对中国的赔偿完全不同。

日本之所以乐意向东南亚国家支付赔偿，其原因在于日本的战后复兴计划中，东南亚的市场是至关重要的一环。朝战爆发后，美国强化对中国大陆的禁运和封锁政策，日本也随之彻底丧失中国市场，美国转而提出以东南亚为媒介建立日美经济合作关系。1951年6月27日，美国向日本提出《美日经济合作计划》。该计划明确要求「把日本的工业力量最大限度地用于增加东南亚的原料生产和增强其工业力量」，日本政府对此积极响应，6月23日公布的《吉田内阁新经济政策》中明确说道：「我国通过参加美国的紧急供应计划及协作开展与东南亚的贸易及其资源的开发，期望今后对民主自由国家有所贡献的同时，使我国经济正常发展，能够得到正式参加国际经济的充分机会。」杜勒斯在1951年10月举行的一次亚洲问题专家的私人宴会上，把日本与东南亚之间的战略关系，说得更为明确：「日本如欲求富强和稳定，只有两条路可走：或是走向如今已为共产党人统治的中国传统市场，与毛泽东政府打交道；或是在东南亚寻求市场。日本是美国维持它在整个太平洋地区的地位的关键，所以，东南亚必须敞开门户让日本人来开发。」

如何让东南亚「敞开门户让日本人来开发」？日本政要们发现战争赔偿是个极好的契机。首相吉田茂对此非常重视，曾有指示：「必须把它(赔偿)视为加深彼此友好关系、建立经济密切合作的机会。在我国丧失了领土、丧失了粮食和工业原料的今天，当然希望援助东南亚地区的开发，确保粮食和工业原料的供应，并且使这个地区成为有利的市场。」按照这一指示，日本对东南亚国家的赔偿，实际上一直严格遵循「赔偿一经济开发一经济协作三位一体」的模式来运作，几乎不使用纯粹的战争赔偿模式（实物与金钱赔偿），而绝大部分采用经济协作模式（劳务赔偿、技术输出、原料加工等）进行赔偿，其实质，就是以赔偿之名，行经济开发之实。吉田茂对此并不讳言：「各国都讨厌投资这一提法，所以使用了他们希望的赔偿这一用语，但是我们自己可以说是投资。」通产省企业局赔偿室长谷敷宽说得更露骨：「经济协作是在赔偿的形式下缔结的一种妥协的产物。这种妥协最受日本经济界的欢迎。从经济协力的观点看，东南亚新兴诸国也是最有魅力的富饶的处女地。但是该处女地上排外的民族主义和对日本侵略的疑虑很强，安全进入其中，没有比与赔偿的大义名分相关联的更好的良策，难道不是吗？」商界对日、菲两国赔偿协定的达成也相当乐观，譬如，日本经团联会长石坂泰三预测，赔偿支付给菲律宾人的任何损失在与之关系正常化后的 2 至 3 年里就可以获得补偿。

相比之下，无论是1950年代的台湾，还是1970年代的中国，对日本而言都没有如东南亚这般的经济层面的吸引力。

结语

综而言之，在整个对日索赔过程中，中国几乎一无所获；菲律宾在无力抗拒美国主导地位的前提下，尽可能追求到了本国利益最大化；美国顺利实现了其远东战略；日本「最低限度支付赔偿、最大限度利用赔偿」，是最大的赢家。

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