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農民焚燒秸稈被拘,治霧霾不能「欺軟怕硬」

第3725期


導語最近,黑龍江省肇東市的一位村民,因焚燒秸稈被行政拘留。「禁燒令」實行了十幾年,他也並非被行拘的第一人,但這個消息還是引起了網友熱議。有人認為,違法就該受到懲罰;有人認為村民無法處理秸稈,焚燒情有可原。實際上,除了探討行拘村民合理與否,更值得思考的是,治霾成本,個人、企業和政府該如何分擔。

農民焚燒秸稈被拘,治霧霾不能「欺軟怕硬」


焚燒秸稈對農民來說最划算,拘留罰款也管不住


焚燒秸稈,會釋放污染物,大規模焚燒秸稈,在特定情況下,確實是霧霾的主要成因。為了防止秸稈焚燒,政府也使出了各種招數:除了有相關法律規制,在天空中,有衛星遙感監測秸稈焚燒火點;在地面上,一到焚燒秸稈季節,幹部進村,聯防聯控;防控不力,地方政府還會被追究責任。


如果秸稈不焚燒,一般有兩個處理辦法,一是還田,就是用粉碎機將秸稈粉碎,再用旋耕機直接翻耕到地里;二是離田,就是將秸稈用打包機打包運離田間,然後賣給相關企業。這也是專家提倡的秸稈利用方式。

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類似的標語,很多產糧區農民都可以見到


然而,這兩種方式無法讓秸稈焚燒絕跡。首先,無論是南方還是北方,還田處理不好,都會影響後續的耕種;離田之後,如果周圍沒有相關企業,秸稈依然沒法處理。而焚燒秸稈,可以增加土地肥力,還能減少病蟲害。


更重要的是,無論是離田還是還田,都會增加農民的負擔。有測算顯示,無論是還田還是離田,每畝地會增加60元到80元的成本,而政府每畝只能給10-20元的補貼。對於每畝地凈收入只有一兩百元的農民來說,成本過於高昂。

面對這種現實困境,人民日報也不得不承認,很多合理利用秸稈的政策,「只是看上去很美」。


要讓農民不焚燒秸稈,要麼給錢,要麼給空間


農村焚燒秸稈的根源在經濟,就應該用經濟手段解決問題。目前,我國絕大部分污染防治資金都投向城市,很少留給鄉村。禁燒秸稈,也是農民支付主要成本,當地政府適當補貼。城市居民本就享受著城鄉二元體制的「照顧」,現在又讓農民花錢保護環境,並不合理。


從國家層面上,防止污染的資金應先向農村傾斜,再要求農民不要焚燒秸稈。學者姚遙估計,目前全國有兩億噸秸稈因成本問題被焚燒,如果國家支持農民粉碎秸稈還田,並補貼全部成本,每年需要不到200億元。這筆錢並不是很大,2014年,北京市公共交通補貼就已達200.1億餘元。


如果國家拿不出這筆錢,地區間就要做好互惠。11月初,華北、華東出現大規模霧霾,環保部專家會商後認為,霧霾「元兇」是黑龍江燃煤取暖和生物質燃燒造成的污染物(生物質燃燒基本上就是秸稈焚燒)。

既然華北和華東想要好空氣,也不能只讓東北的地方政府出錢補貼農民,北京、上海這樣財大氣粗的地方政府也該給些補貼,畢竟對北京和上海來說,空氣污染造成的損失更大,治理的成本也更高。


如果國家和北京、上海都不願意給錢,那麼就應該允許當地農民有條件的焚燒秸稈。美國即是如此。美國的俄亥俄州盛產玉米,在該州環保局網站的「你可以焚燒什麼(What can you burn)」板塊,玉米秸稈位列其中。

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俄亥俄州盛產玉米,當地允許農民有條件焚燒秸稈


當然,這種焚燒是有組織有計劃的。該州規定,若有焚燒計劃,且秸稈堆超過一定體量,農民必須先通知環保局,獲得許可才能焚燒。同時,秸稈堆中還不能含有橡膠、瀝青、油脂、動物屍體、建築垃圾和生活垃圾等禁止焚燒的物質。


此外,該州對焚燒地點和時間也有規定,如焚燒地點要和餐館、學校、住宅等建築保持至少300米的距離,遠離林區,不能影響公路、鐵路和航線的正常能見度等;時間上,露天焚燒必須規避俄亥俄州野火風險較高的月份;焚燒時,大氣條件必須有利於污染物的消散,如果遭遇雨天、霧天或是大氣逆溫天氣,也是禁止焚燒的。


一禁了之,這類粗暴的行政管制並非孤例


對秸稈焚燒一罰了之,既不給農民物質補貼,又不給焚燒的權利,是把防治霧霾的成本推給了個人,這種簡單的行政管制手段並不鮮見。


2015年1月,四川省達州市宣布,1月份以來「持續不散的霧霾」的罪魁禍首終於找到——熏制臘肉是達州空氣質量差的主要誘因,並強行關閉了多家臘肉工廠。隨後,重慶接過了接力棒,以環保執法的名義對「煙熏臘肉」開刀。


兩地政府找的霧霾誘因,連新華社都看不下去了,並提出質疑:「傳承了數百年的煙熏臘肉,竟要為當今日漸糟糕的空氣質量負責」,「動輒拿廚房油煙、煙熏臘肉等群眾生活中的問題來當致霾的『替罪羊』,難免有避重就輕、敷衍塞責的嫌疑」。


上海金融與法律研究院研究員劉遠舉則認為,雖然熏臘肉與空氣污染的關係不大,但也可能在特定情況下,成為導致霧霾的主要誘因。但禁止熏臘肉的政策仍顯粗暴,如果擔心污染,應通過工廠的規模化生產來滿足人們的需求,也能降低污染。達州關閉臘肉生產廠,不僅是粗暴的,更是愚蠢的。

農民焚燒秸稈被拘,治霧霾不能「欺軟怕硬」



四川達州和重慶環保部門因分別拋出「熏臘肉致霾論」和以環保執法名義對「煙熏臘肉」開刀,受到輿論廣泛關注


達州市的笑話,離有的人或許很遠,但有的行政管制卻離每個人都很近。汽車限行這一減霾舉措,在各地的霧霾預警預案中幾乎都有出現。


但限行真的能明顯改善大氣環境嗎?仍是個有爭議的話題。墨西哥城是世界上較早施行汽車限行的國家。為了緩解擁堵和空氣污染,墨西哥1989年開始推行每輛汽車停駛一天(周一到周五)的汽車限行政策(Hoy No Circula),這和北京的尾號現行政策非常類似。


十幾年後,美國加州伯克利大學的經濟學家盧卡斯·戴維斯(Lucas Davis)對墨西哥的限行政策的效果進行了分析,他認為在考慮和控制了季節、工業排放和其他新政策等因素的影響後,沒有任何證據表明限行改善了墨西哥城任何時候的空氣污染狀況。

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墨西哥城的限行政策並沒有改善空氣污染


限行,對中國城市空氣質量的影響又是怎樣呢?清華大學經濟管理學院副教授曹靜等人在《限行政策是否改善了北京市的空氣質量?》(2014年)一文中,給出了一個參考答案。


她們通過斷點回歸分析(把限行政策看作一個突然改變的因素,把它的影響和其他一些連續變化的政策所產生的影響進行區分,和盧卡斯的研究方法類似)發現,北京市在奧運會期間和之後實行的 「單雙號限行」和 「尾號限行」政策對於北京市的空氣質量沒有產生明顯的改善作用。限行政策對於空氣污染指數 (API)和與機動車排放相關的PM10、NO2濃度均無明顯的影響。


雖然很多學者也通過其他研究方法,論證出限行對改善北京空氣質量有很強的作用,環保部門對北京霧霾的分析,也表明汽車尾氣仍是霧霾的主要污染源。然而,曹靜的研究至少表明,限行改善空氣質量的作用仍有待進一步驗證,但車主和社會的損失卻是實實在在的。學者趙峰俠的論文通過估算閑置資本的方式,估算出北京限行每年直接的經濟損失為84億元,而環境收益僅為0.57億元。


政府治理霧霾,本應綜合的考慮各種措施的成本和收益,選擇霧霾治理收益高的舉措,限行減霾的推廣本應更為審慎。地方政府選擇它,恐怕是這個政策最簡單易行,而且對GDP影響最小。


對個人苛責,對企業放縱,成本分攤不公,霧霾真能治理好?


無論是禁止焚燒秸稈,還是汽車限行,都是讓公眾承擔治霾責任。這類措施,地方政府幹起來,雷厲風行。相形之下,地方政府對企業則要「溫情」許多。


這主要體現在兩個方面:1、地方政府對排污企業放寬環保要求,用有意無意的瀆職,為污染企業行方便;2、一些地方政府為了環境質量達標,指使監測站編造、篡改監測數據,客觀上為污染企業服務。有的地方政府甚至為污染企業買單,如江西樂平市政府被指多次用財政資金為36家企業代繳排污費超過千萬元。


不過,如果地方政府在面臨實際的考核壓力時,對企業的溫情也是說散就散。今年9月中旬以來,河北石家莊市連續出現重污染天氣,在全國74個重點城市排位持續倒退,完成全年PM2.5濃度下降10%的任務極其艱難。


結果,石家莊開展了一場轟轟烈烈的「利劍斬污」的行動。不僅有單雙號限行和錯峰上下班,這類公眾需要承擔的減霾責任;全市所有鋼鐵、水泥、焦化、鑄造、玻璃、陶瓷、鈣鎂等7大行業的企業,不管達標不達標,全部停產。如此治霾,短期可能有效,但從長遠看,恐怕企業連達標生產的動力也會失去。


結語


有學者認為,成本分攤是治理霧霾的關鍵。在中國的分攤格局中,最弱勢的是農民,次弱勢的是普通車主,比較強勢的是企業,最強勢的是地方政府。這種格局,不知道治好霧霾需要多少年。


治理霧霾,不是欺負弱者的遊戲。喜歡本文,歡迎轉發。


本期責編

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劉文昭昭昭在目


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