新任財政部長舊文：中國宏觀稅負有上升空間和需要

知識 11-08

，時間：2011-04-06，

主要觀點：

近一段時間，關於調整國民收入分配格局的討論中，有一種觀點認為，政府集中的稅收收入規模不宜再擴大，應讓利於民，增加居民收入比重。這種意見並不完全客觀。稅收在籌集收入的同時具有調節收入分配的功能，財政在預算資金的安排中可以發揮轉移支付的作用。逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，既要靠初次分配，也需要再分配。通過合理擴大政府稅收收入規模，適度提高稅收收入佔GDP的比重，由財政預算安排增加對居民的各種補助性支出，同樣可以提高居民收入的比重，只是實現的途徑不同。

面對目前失衡的收入分配格局和凸顯的社會矛盾，在初次分配強調效率優先的社會價值理念仍居主導的情況下，從實現社會公平正義的要求出發，不僅需要逐步提高勞動報酬在初次分配中的比重，也要高度重視再分配調節的積極效應，保持一定力度的再分配，有助於縮小最終分配差距。否則，收入分配狀況很難得到合理改善，提高居民收入比重的意願也會部分落空。

從這個意義上講，稅負水平的合理提升與促進社會和諧穩定並行不悖。這也是許多國家和地區通過調整分配政策校正市場分配扭曲的重要原因之一。國際經驗表明，在稅負合理增加的情況下，如果社會民眾能夠感受到政府明顯擴大了公共產品和服務的供給，大多數人的福利狀況得到了改善，納稅人對自己的生活狀況普遍感到滿意，通常會理解和支持政府的稅收政策。

上述分析旨在闡明，宏觀稅負是廣受多項條件影響的矛盾體，需要辯證地認識和把握，不能簡單地評論稅負水平孰高孰低。今後一個時期，中國宏觀稅負不僅有上升的需要，也有提升的空間。如果政府收入不能滿足履行公共服務職能所必需的支出，或者稅收收入增長無法保證公共財政政策的連續性，政府只能要麼通過發債等方式籌措資金，要麼削減預算開支。

實踐證明，過度發債極易導致通貨膨脹，受影響最大的是低收入民眾，經濟體也會受到侵害。目前，有些國家雖然宏觀稅負水平並不顯高，但政府債務依存度卻很高，有的甚至超過100%。IMF最近組織的一項調查顯示，國債每增長10個百分點，平均每年會影響0.2個百分點的經濟增長。一味削減預算開支也非長久之策，尤其是福利性支出具有剛性，直接關係社會成員切身利益，連續削減不利於穩固執政基礎。

正文：

在現代社會，除了有意仿效魯濱遜式的生存方式之外，要試圖尋找一個脫離稅收影響的空間是徒勞無益的。18世紀末，美國著名發明家、政治家本傑明·富蘭克林（Benjamin Franklin）說過一句在西方國家廣為流傳的話：這個世界上只有死亡和徵稅是確定無疑的。

現實生活中，稅收負擔問題受到社會各界普遍關注。微觀稅負的輕重，影響著納稅人可支配收入的規模，以及消費、投資和儲蓄的能力；宏觀稅負的高低，則關係著社會資源和財富收入在國家與納稅人之間分配的格局，乃至經濟運行和社會福利的狀況。稅收負擔問題始終是治國理政的要務。在收入分配已成為中國現階段矛盾焦點之一的情況下，對宏觀稅負水平的認識和把握，是進一步深化稅制改革必須審慎對待的問題。

稅負痛苦指數的謬誤

關於目前中國宏觀稅負水平的認識和分析，除了基於學術和政策研究的討論外，也有出於商業或其他方面的需要，由一些傳媒或諮詢機構發布的所謂調查結論。其中，國外某雜誌發布的所謂2009年稅負痛苦指數排行，一度吸引了國內媒體的關注。按其方法測算，中國稅負痛苦指數為159，在其公布的65個國家和地區中排列第二，僅次於歐洲某國。對於諸如此類的評論，如果不加甄別，把戲說當作正史來解讀，甚至作為學術研究的依據，產生的誤導將貽害各方。

評價方法的常識性錯誤

稅負痛苦指數的評價方法，是確定六個稅（費）種，包括公司和個人所得稅、僱主和僱員交納的社會保險金、銷售稅、財產稅，並將其法定最高稅率相加後進行比較，數值高低與所謂痛苦指數成正比（中國稅負痛苦指數159，是由增值稅最高稅率17%、企業所得稅最高稅率25%、個人所得稅最高稅率45%、企業交納的社會保險金最高費率49%、個人交納的社會保險金最高費率23%相加得出）。雖然這六種稅（費）涵蓋了收益所得、貨物勞務和財產類稅收，在各國稅制安排上具有普遍性，但其評價和比較方法極不科學，其謬誤主要是將各稅種最高邊際稅率簡單相加，將稅率等同於稅負。

稅率是稅制的基本要素之一，也是決定稅收負擔的重要因素，但不是唯一因素，稅率與稅負不能等同。確定稅收負擔的另一個決定因素是計稅依據，即稅基。稅基與稅率的乘積等於應納稅額。不同種類的稅收，稅基不盡相同，即便是相近的稅種，稅基也會存在較大差異。譬如，在貨物勞務類稅收中，銷售稅（營業稅）的稅基是銷售額（營業額），而增值稅的稅基是增值額，前者的稅基要明顯大於後者。儘管目前世界上實行銷售稅的國家的一般稅率普遍低於實行增值稅的國家的標準稅率，但由於稅基不同，不能簡單地得出增值稅稅負高於銷售稅稅負的結論。所以，用稅率直接代表稅負是一個常識性錯誤。

計算依據存在明顯偏差

將稅率等同於稅負的評價方法，也沒有客觀反映稅率的真實狀況。比如，中國現行個人所得稅法規定了11項應稅所得，對不同類型所得確定了不同稅率。工資、薪金所得實行5%-45%累進稅率，個體工商者生產經營所得等實行5%-35%累進稅率，其他所得名義上統一實行20%的比例稅率。將個人所得稅的稅率籠而統之地按工資、薪金所得的最高邊際稅率45%計算，在所謂痛苦指數（159）中佔28.3%，顯然有失公平。

社會保險金雖然不是法定意義上的稅收，但具有強制性，屬於准稅收收入，作為計算宏觀稅負水平的要素無可厚非。問題在於，將中國企業和僱員交納的社會保險金的最高邊際費率按72%計算，並佔到所謂痛苦指數（159）的45.3%，明顯與事實相悖。根據有關制度規定，中國現行養老、失業、醫療、工傷、生育等五種法定社會保險金的企業和個人繳費率，最高的是養老保險，企業和個人分別按工資總額交納20%和8%，其他幾個險種費率都不高。幾項費率加在一起，最高值也達不到72%。

將稅率簡單相加並以稅率等同於稅負的評價方法，既缺乏科學意義，也沒有實際價值，中國對外開放特別是外商直接投資並未受此影響。統計數據顯示，2006年-2009年，外商在中國非金融領域直接投資分別為：630.2億美元、747.7億美元、924.0億美元、900.3億美元，其中，2009年外商在華投資規模位居全球第二。

與將稅收負擔冠之以「痛苦」之名形成對照的是，近年來，那些稅制不透明、對有關所得沒有或僅有名義上課稅的國家和地區，受到了國際社會的嚴厲譴責。這些被視為「避稅天堂」的國家和地區，由於為其他國家（地區）的企業和個人等避稅乃至洗錢提供方便，破壞了稅制的公平與公正，影響了國際金融體系的穩定，因而廣遭詬病。2006年6月，經濟合作與發展組織（經合組織，OECD）曾提出了一份包括40多個國家和地區在內的「避稅天堂」名單。2009年4月，20國集團（G20）倫敦峰會期間，經合組織發布了一份對84個國家和地區實施國際公認稅務標準的調查評價清單，在G20倫敦峰會發表的聲明中，就此問題明確提出，對不合作的國家和地區，包括「避稅天堂」採取行動。同年9月，在倫敦召開的G20財長和央行行長會議表示了更加強硬的態度，準備對「避稅天堂」採取反制措施。

如果說，有關稅負痛苦指數的排行，是個別傳媒製造的噱頭或惡搞，那麼，有關「避稅天堂」問題則為國際社會所不容。在經濟全球化的背景下，稅收負擔和稅務透明度問題已經不再單純是一個國家的內部事務，也要有國際判斷標準並接受國際社會監督。

宏觀稅負的比較分析

目前，國際上衡量一個國家的宏觀稅負水平，一般是用一定時期（比如一年）政府集中的稅收總量或稅收和非稅收入總量占同期國內生產總值（GDP）的比重來測算。經合組織（OECD）、國際貨幣基金組織（IMF）等國際組織，以及一些國家的政府機構，通常用此方法測算不同國家的宏觀稅負水平並公布這方面的數據。

根據IMF《政府財政統計年鑒（2009）》所列的數據相對齊全的47個國家和地區2008年的資料（該年鑒在有關條目下列出了134個國家和地區，其中有59個國家和地區基本數據缺失，28個國家和地區數據未及時更新，年份不可比），按稅收收入計算的宏觀稅負水平如下：

23個發達經濟體的國家（包括比利時、塞普勒斯、芬蘭、法國、德國、希臘、愛爾蘭、義大利、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、西班牙、澳大利亞、加拿大、丹麥、冰島、以色列、挪威、新加坡、瑞典、馬爾他、英國、美國，以下簡稱發達國家）平均為27.7%，最高為47.1%，最低為14.6%；

24個新興和發展中經濟體的國家和地區（包括模里西斯、摩洛哥、南非、馬爾地夫、泰國、保加利亞、克羅埃西亞、捷克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、亞美尼亞、白俄羅斯、摩爾多瓦、蒙古、俄羅斯、烏克蘭、智利、宏都拉斯、秘魯、澳門，以下簡稱發展中國家和地區）平均為22.7%，最高為37.7%，最低為16%。

按包含稅收和政府非稅收入等在內計算的宏觀稅負，發達國家平均為43.3%（其中，社會保險繳款佔10.4%），最高為58.7%，最低為21.7%；發展中國家和地區平均為35.6%（其中，社會保險繳款佔6.9%），最高為52%，最低為21%。

相比之下，在這47個國家和地區中，發達國家按稅收收入計算的宏觀稅負平均比發展中國家和地區高出5個百分點，這主要是由經濟發展水平和政府履行職能範圍決定的；按稅收和政府非稅收入計算的宏觀稅負，發達國家平均比發展中國家和地區高出7.7個百分點，這主要是因發達國家社會保險繳款等規模要超過發展中國家。

在IMF《政府財政統計年鑒（2009）》中，中國的數據為2007年。按照中國現行各類預算管理制度規定，並以2009年數據測算，中國稅收收入佔GDP的比重為17.5%；加上政府性收費和基金等非稅收入，宏觀稅負約為30%（其中，國有土地使用權出讓收入佔4.2%，社會保險基金收入佔3.8%）。有的研究機構和學者，根據相關數據分別測算或估算中國目前宏觀稅負水平比30％要略高一些。筆者以為，其中可能存在數據轉換口徑的差別，或者沒有完全剔除關聯數據之間的重複計算因素。

必須指出的是，用政府集中的各項稅收和非稅收入占同期實現的GDP比例來衡量宏觀稅負水平，雖然是目前一些國際組織和政府機構常用的比較方法，但仍然有其局限性。

首先，國家間財政制度安排上的差異，會不同程度影響稅負比較的公正性。由於各個國家的財政政策和相應的制度安排，分別體現了本國執政當局的治國策略和管理思想，即使是方向一致的政策主張，也可能會在操作層面做出不同的規定，並影響到宏觀稅負水平的變化。

此類情況並非罕見。例如，基於某種政策意圖，政府對企業或公民的財政支持，既可以實行稅收減免方式，也可以採取資金補助形式。實行前一種方式，政府集中的稅收減少；採取後一種形式，並不影響政府集中的稅收，佔GDP的比重也會相應高於前者。目前，世界上一些國家為減少稅收漏洞，一般都控制實施減免稅政策，採用由預算安排資金補助。也有一些國家或地區，為吸引資本流入，鼓勵某些行業或區域發展，對企業實施不同形式的稅收優惠。如果是採取稅收減免方式，將直接減少收入；如果是實行稅收先征後返，即將稅收先繳入國庫，再通過預算支出安排，將繳納的部分或全部稅收返還給納稅人，名義上統計入庫的稅收沒有減少，但這部分收入並沒有實際形成公共財政資源。

其次，統計數據的非一致性，也會或多或少影響稅負比較的合理性。儘管IMF對政府收入的構成及分類做了界定和說明，然而，囿於資料的匱乏，我們無法區分不同國家在稅收和政府非稅收入統計上的具體差別。

根據IMF的分類，政府各類收入中，包括稅收、社會保險繳款、捐贈收入、其它收入。稅收雖然是各國收入中共有的項目，但是，存在著上述不同制度安排出現的迥異結果的影響，進行項目間的調整，也難以保證各國數據口徑完全一致。社會保險繳款反映了不同國家養老等社會保險管理體制的差別，以稅收籌集社會保險資金的國家，這項收入很少或不存在，而以非稅形式籌集社會保險資金的國家，這項收入規模較大。譬如，歐盟一些國家雖然稅收收入佔GDP的比重不到30%，但社會保險繳款一般都超過10%。這也表明，儘管稅收是構成宏觀稅負的主體，非稅收入負擔也同樣需要關注。

捐贈收入所佔比重不大，尤其來自外國政府或國際組織的贈與收入，與本國創造的GDP並無關聯。其它收入，包括各種財產性收入、出售商品和服務收入，以及罰金和罰沒收入等，各個國家多寡不一，有的國家財產性收入超過了稅收收入，也有一些國家這項收入缺失。另外，根據使用者付費原則，政府提供的某些服務（如辦理證照等），由受益者負擔成本費用，並不增加非受益者負擔。

財政制度安排存在的差異和統計數據的非一致性，難免會給比較分析研究帶來一些困難，使宏觀稅負問題的討論出現不同認識，甚至陷入羅生門。由此產生的糾結實屬正常，無需渲染。或許只有在國際間普遍建立政府會計制度後，對政府的各項收支和資產負債等情況進行全面記錄和核算，才能得出更加合理的詮釋。遺憾的是，受制於多方因素，目前能夠建立政府會計制度的國家微乎其微。

雖然用政府集中的稅收和非稅收入佔GDP的比重測算宏觀稅負水平有一定局限性，但仍具有參考意義，可以使我們對宏觀稅負問題的認識更加全面和深入。宏觀稅負既有總體水平問題，也有結構性差異，不能忽略具體項目和負擔對象。宏觀稅負水平高，並不意味著政府可以統籌支配的財力資源一定就多，非稅收入的許多項目具有特定用途，政府無法轉移使用（比如，社會保險繳款只能用於社會保障支出，中國土地出讓收入等也屬於這類情況）。宏觀稅負水平低，也並不表示政府使用的財力資源一定就少，政府可能還有其它融資方式（比如，政府發行公債等）。比較分析宏觀稅負水平，不能脫離不同國家所處的發展階段和政府職能範圍，各國的具體國情不同，宏觀稅負水平沒有放之四海皆適用的統一標準。

中國宏觀稅負的趨勢判斷

宏觀稅負的經濟內涵，顯示了一國政府為社會提供公共產品和服務所佔用的財力資源在該國當年實現的GDP中所佔的份額，它不僅體現了政府履行職能與所需財力資源的關係，也反映了政府集中的各項收入與經濟發展的關係。

——公共產品和服務需求處於快速上升階段

縱觀世界現代化歷程，隨著經濟不斷發展和社會文明進步，社會成員期望享有的公共產品和服務的規模、質量與水平也愈來愈高。今後10年是中國全面建設小康社會的關鍵時期，如何由一部分人先富起來，逐步平穩過渡到全體人民共同富裕，既關係到兌現已向世人宣告的莊嚴承諾，又涉及國家的長治久安。

目前，中國經濟快速增長中日益凸顯的收入分配問題，已經成為社會矛盾的一個焦點。初次分配體現了效率優先，兼顧公平顯然不夠。收入再分配面臨著平衡分配差距，促進社會公平正義的艱巨任務。必須著力調整和完善收入分配政策，加快健全公共財政體系，積極推進公共服務均等化，合理調整預算支出結構，擴大公共產品和服務的有效供給，尤其是增加社會保障、教育文化、醫療衛生、保障性住房等與改善民生密切相關的支出。這不僅是服務型政府應盡的職責和公共財政的應有之義，也是縮小收入分配差距，化解社會矛盾的有效舉措。

進入新世紀以來，經過各級政府的共同努力，在構建公共財政基本框架的理念下，財政支出結構不斷調整，與改善民生有關的支出迅速增長。2009年與2000年相比，財政社會保障支出年均增長19.6%，預算內教育經費支出年均增長20.8%，預算安排的醫療衛生支出年均增長25.4%。儘管如此，仍難以滿足社會民眾，特別是中低收入群體對民生改善的迫切需要。

社會保障體系亟待加快健全和完善，要逐步將社會保障制度覆蓋各類群體，並積極創造條件統一基本社會保障制度，隨著經濟發展和收入的增加，相應提高保障水平。按照有關部門的數據，目前中國財政安排的社會保障支出和社會保險基金支出，約佔GDP的5%以上，還適應不了社會保障事業的發展要求。

前不久頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》，明確到2020年要基本實現教育現代化，包括實現更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育，逐步實現基本公共教育服務均等化。目前中國財政性教育經費支出佔GDP的比重約為3.5%，實現綱要提出的到2012年達到4%的目標，尚需繼續努力。要進入人力資源強國的行列，2012年以後，財政性教育經費支出佔GDP的比重仍應保持合理規模。

正在實施的醫藥衛生體制改革，提出要加快推進基本醫療保障制度建設，初步建立國家基本藥物制度，健全基層醫療衛生服務體系，促進基本公共衛生服務逐步均等化。雖然近幾年各級財政明顯加大了醫療衛生經費投入力度，2007年至2009年財政用於醫療衛生的經費支出年均增長39%，但要全面完成醫療衛生體制改革的各項任務，這方面的支出還有待繼續增加。

保障性住房建設屬於政府公共政策的重要內容，隨著城鎮化進程的加快和低收入群體解決住房問題的迫切性愈來愈強，中國保障性住房的建設任務十分繁重。今年各級財政安排的保障性住房支出約830億元，到2012年末要實現基本解決1540萬戶住房困難家庭的住房問題，必須保證支出穩定增長。如果要逐步達到發達國家保障性住房的水平，還應付出更大的努力。

上述幾個方面的公共需求，目前都不同程度地存在供給數量不足、質量有待改善、水平需要提高等問題。對於低收入群體而言，顯然無力通過市場化商業運作方式，根本改變在社會保障、教育、醫療衛生、基本住房等方面的弱勢狀況，只能依靠政府的援助增進自身的福祉。這就需要合理調整收入分配格局，在增加中低收入者收入的同時，一方面努力擴大公共產品和服務供給，著力改善民生，另一方面通過稅收參與初次分配和再分配，為政府履行公共服務職能提供財力資源保障。目前，政府集中的稅收收入還無法滿足迅速增長的公共支出需求，有必要隨著經濟發展逐步合理提高稅收收入佔GDP的比重。

——宏觀稅負水平隨著經濟發展相應提升

世界銀行及美國學者曾進行的一項研究表明，一國的宏觀稅負水平與該國人均GDP大體呈正相關關係，即隨著經濟發展，宏觀稅負水平會相應上升，達到一定水平後將趨於基本穩定。進入新世紀以來，中國國民經濟實現了持續快速發展。2009年與2000年相比，GDP年均增長10.3%，人均GDP年均增長9.6%；與此同時，宏觀稅負水平也相應提升，按稅收收入測算的宏觀稅負由12.7%上升到17.5%（平均每年上升0.53個百分點），按稅收和政府非稅收入測算的宏觀稅負由17.8%上升到約30%（平均每年約上升1.35個百分點），其中，國有土地使用權出讓收入上升了4.1個百分點，社會保險基金收入上升了1.6個百分點。

在全面建設小康社會的關鍵時期，通過加快轉變經濟發展方式，調整和優化產業結構，中國經濟將繼續保持平穩較快發展，經濟增長的質量也會不斷提高，稅收增長的基礎更加穩固。同時，隨著稅制改革逐步深化，稅制安排趨向合理，稅收籌集收入和調節分配的功能將進一步增強。在綜合考慮結構性減稅等因素後，下一個十年，中國稅收增長的彈性係數總體上仍可能繼續保持大於1的態勢，稅收收入佔GDP的比重在目前17.5%的水平上有繼續上升的空間和條件。

需要指出的是，宏觀稅負水平的上升應伴隨著經濟發展循序漸進，必須把握好節奏和力度。如果稅負水平上升過快、過高，不僅容易產生超額稅收負擔，挫傷納稅人的積極性，也會降低市場配置資源的效率，給整個經濟運行帶來負面影響。而且，適度提高宏觀稅負水平要與深化稅制改革和規範政府收入分配秩序等結合起來。通過優化稅制安排，減輕中低收入者的稅收負擔，合理增加高收入者的稅收貢獻，以此體現收入能力強的群體關心和幫助收入能力弱的群體。

針對近幾年政府非稅收入佔GDP的比重上升較快的局面，要統籌考慮稅收負擔與非稅收入負擔的關係問題，通過實行費改稅等措施，進一步理順政府收入分配渠道，規範非稅收入秩序，在宏觀稅負水平隨著經濟發展穩步合理上升的同時，使整體稅負結構更加趨向合理。

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