美國向日本「歸還琉球」的歷史過程

導言：端午假期突然被中俄軍艦駛入釣魚島周邊海域的新聞刷了屏。其實釣魚島問題與琉球問題是一脈相承的。要了解釣魚島問題的原委，就必須回到歷史，去了解中、日、美、俄四國在這一地區的博弈。開羅宣言中明確規定了日本必須將所侵佔他國領土全部歸還，中國也循例收回了台灣，可是明明不屬於日本的釣魚島，又是如何被美國隨著琉球行政權一起歸還日本的。筆者曾經花了小半年時間去鑽研那段歷史，研究之後心情特別沉重。因為，歷史真的是由國家實力決定的，嘴炮和五毛是無用的，還是埋頭髮展經濟，好好提升國家的綜合實力吧，否則釣魚島問題只能年年憤怒，原地踏步。

琉球群島（美國稱為Ryukyu Islands，日本稱為沖繩群島，下文視不同情況分別稱為「琉球」 和「沖繩」）的名稱取自曾經統治這片土地的琉球王國。琉球雖然疆土狹小，但地理位置重要，是東北亞和東南亞貿易的中轉站，有「萬國津梁」的美譽。

琉球原是中國明清兩朝的藩屬國。1609年日本薩摩藩入侵琉球，琉球被迫同時向中國和日本稱臣。日本明治維新後，將琉球和中國台灣作為對外侵略的第一批對象。至1879年4月，日本政府強行將琉球改為直轄的沖繩縣，琉球至此亡國。二戰後期，美軍在向日本本土進攻的過程中佔領了琉球群島及附近島嶼。日本無條件投降後，琉球群島長期處於美軍的「託管」之下，成為美軍的軍事基地。

冷戰爆發對琉球的歸屬產生了巨大影響。隨著亞洲形勢的驟然變化，以及美蘇兩國在全球的對峙，美國政府開始從冷戰全局的視角重新審視美日關係，並重新評估琉球的軍事價值和政治價值。美日兩國就琉球群島的歸屬問題進行了多次博弈。日本民間和政府不斷向美國施壓，力爭使美國早日將琉球群島「歸還」日本。

琉球問題從來都不是一個獨立的問題，美國政府在考慮琉球問題時往往會與美蘇關係、美中關係結合起來，將琉球問題置於更大的地緣政治格局之中。從戰後初期美國決定與日本結盟、通過日本來控制亞洲局勢時起，琉球就是美日雙方討價還價的重要籌碼，也是美國為構建美日安保體系可以適時捨棄的「餌料」。美日圍繞琉球進行了20多年的博弈，最終，美日在1971年簽訂協議，日本於1972年取得了琉球群島的「施政權」。

本文在綜合分析美國國家安全檔案的基礎上，還原了這一段歷史，以期為讀者提供從美國方面審視「琉球」問題的一個視角。

杜魯門時期（1945～1952）

美國政府對琉球的基本態度取決於美日關係，而美日關係的基調形成於杜魯門時期。可以說，杜魯門時期的國際格局以及東北亞地區的地緣政治形勢決定了日後琉球問題的走勢。此時一系列事件的集中爆發（冷戰開始、新中國成立以及朝鮮戰爭爆發），導致美國與日本迅速擱置分歧並結為盟友。

1945年日本無條件投降後，美國曾堅持單獨佔領日本。隨著冷戰爆發，美蘇在歐洲形成對峙態勢，與此同時，國民黨在中國大陸節節潰敗，美國政府將其東亞政策的重點從中國轉向日本。1948年3月，時任美國國務院政策規劃司司長喬治·凱南提出，美國應扶植日本成為西太平洋的獨立力量，佔領政策的重點必須從民主化的政治改革轉移到經濟復興上來。凱南並建議美國應長期保持對琉球的控制。

隨著中國大陸時局的變化，美國國務院和軍方在對日態度上發生了分化。國務院最擔心的是日本會倒向蘇聯，認為只有儘早與日本簽訂和約，結束佔領狀態，才能培養日本國內的親西方態度。而軍方更看重安全利益，主張在日本國內培養出了親西方的態度和民主之後再與日本媾和。一番辯論後軍方讓步，1949年12月參謀長聯席會議主席布拉德利同意與日本簽署和約。

正在此時，1950年6月朝鮮戰爭爆發。隨著中國人民志願軍赴朝參戰，美國加快了對日媾和的進程。1951年9月，舊金山對日和會召開，在中國、印度等國缺席的情況下，以美國為首的49國（含日本）簽署了《舊金山對日和約》。該和約第三條顯示：日本同意美國將北緯29度以南之西南群島包括琉球群島及大東群島、孀婦岩以南之南方諸島，包括小笠原群島、西之島及硫黃列島，及沖之鳥礁與南鳥島，置於託管制度下，並以美國為惟一管理當局。

和約起草人、時任美國國務院顧問的杜勒斯表態說：「由於盟國間意見的不同，美國覺得最好的解決辦法是准許日本保留對琉球的『剩餘主權』（residual sovereignty over the Ryukyu），同時使這些島嶼置於聯合國的託管之下，以美國為管理當局。」這番解釋為美國最終解決琉球問題提供了方向，同時也埋下了日後美國將琉球施政權「返還」給日本的伏筆。

艾森豪威爾時期（1953～1961）

這一時期，琉球問題與《日美安全保障條約》是否續約聯繫到了一起，成為了日本國內政治運動的導火索，日本民間針對是否與美國續訂安保協定爆發了激進的「反美」運動，其深層次原因是日本人民對於無法結束被佔領狀態、成為「正常國家」的民族情緒的堆積與反彈。

隨著《舊金山對日和約》和《日美安全保障條約》的同時簽署，日本被納入了美國主導的「舊金山體制」，在外交上推行對美國一邊倒的外交路線。但是媾和後，日本並未獲得完整的獨立，日本國民對於這種現狀日益不滿。從1953到1957年間，日本民間的反對美國基地、要求歸還衝繩的鬥爭此起彼伏。

1958年8月中國人民解放軍炮擊金門、馬祖的行動開始後，《日美安全保障條約》中的有關內容就直接關係到日本是否會捲入中美看似一觸即發的戰爭，因此日本國民情緒激化，開展了規模空前的「安保鬥爭」。

1960年1月，日本首相岸信介和美國總統艾森豪威爾在華盛頓簽訂《日美共同合作和安全條約》（通稱《新日美安全條約》），岸信介採取了派警察進入國會會議廳的非常措施，強行通過了新的安全條約。這一行動激化了矛盾，幾十萬群眾包圍國會，提出「打倒岸內閣、反對非法鎮壓」的口號，要求解散國會。艾森豪威爾也被迫取消了訪日計劃。最後，日本國會承認《新日美安全條約》生效，而岸信介在國會通過條約後辭職。

艾森豪威爾時期，美國政府內部對琉球的態度仍存在分歧。美國軍方希望政府能夠宣布永久佔據琉球，並認為永遠沒有「歸還琉球」的可能性。軍方還希望能慢慢減少琉球與日本的聯繫，並加強琉球與美國的聯繫。

美國國務院則認為日本的任何一屆政府在要求「歸還琉球」的問題上都不會動搖立場。琉球當地人民把自己看成是日本人，而日本政府不可能同意美國軍方永遠佔據琉球。在琉球問題上持強硬立場則可能損害日美關係以及日美安保同盟。國務院提出，只要關乎美國的重要安全利益，就儘可能長期佔據琉球地區。

由於這一時期美日關係中佔主導地位的是經濟關係，安全關係居於次位。其他政府部門，尤其是經濟部門如財政部、商務部、勞工部、預算局等更多地參與了對日政策的制定。由於國務院的意見在政策制定過程中被大多數政府部門接受，軍方和國防部成為了少數派。對於日美矛盾最突出的琉球問題，美國希望能用一手抓安全一手抓經援的方式加以解決。1960年後美國大幅度加強了對琉球的經濟援助。

肯尼迪-約翰遜時期（1961～1968）

進入上世紀60年代，日本迎來經濟高速增長的黃金時代,至1968年已成為資本主義世界第二大經濟體。日美兩國經濟實力差距進一步縮小，更加刺激了日本關於領土主權的訴求。反觀美國，肯尼迪以及約翰遜政府在越南的軍事行動逐步升級，大量國家資源被消耗在一場遠離美國本土的非正義的戰爭中，國內經濟形勢惡化，爆發聲勢浩大的反戰運動。

在1961年6月池田勇人首相訪問美國時，未提出歸還琉球，而是提出應該改善琉球住民的福利以及美國對日本向琉球提供經濟援助應予以支持。日方在與美方的前期溝通中，還提出希望歸還小笠原群島,但是由於美方斷然拒絕，最後這件事沒有列入池田訪美的談話議程。10月22日，肯尼迪－池田發表聯合聲明，第一次明確強調了日美兩國的「平等夥伴關係」。美國還同意節日時可以在琉球的公共建築物上懸掛日本國旗。

1962年3月19日，肯尼迪就琉球問題發表演講，為美國在琉球政策定調。肯尼迪表示「琉球是日本本土的一部分」，但是他同時強調為了自由世界的安全利益，美國會一直佔據琉球。肯尼迪的對日「新政策」受到美國軍方和駐沖繩高級專員的強烈反對而流產。

約翰遜總統時期，由於總統主要顧問們的精力都被越南戰爭牽扯住，琉球問題主要由國務院負責處理。考慮到美國國務院一貫的親日立場，琉球問題取得重大突破也屬意料之中的結果。

日本政府也在此時表現得更為強硬。1964年上台的佐藤榮作首相宣布，收復琉球、小笠原群島是新政府的主要外交任務之一。1965年1月佐藤首次訪美就向約翰遜總統提出歸還琉球的要求。他還公開表示：「只要琉球復歸祖國的願望未實現，對我國來說，『戰後』就沒有結束。」

迫於日方的壓力，到1964年時美國國務院已經開始考慮讓琉球以某種形式實現自治。國務院提出美國可以與日本政府開始逐步地就琉球問題進行協商。

1966年，國務院預計美國在1970年與日本續簽安保條約時將會再一次因琉球問題而發生衝突，並將在五年內歸還琉球。1966年6月，美國成立了以國務院負責日本事務的副國務卿理查德·斯奈德和新任駐日大使阿歷克西斯·約翰遜為首的「沖繩特別研究小組」，正式開始討論沖繩問題。1967年6月，小笠原群島先於琉球群島正式歸還，併入東京都版圖。

1967年11月美日兩國發表《聯合聲明》宣布：日美雙方將在沖繩施政權歸還日本的共同方針下，繼續就沖繩的地位問題進行商討，在二三年內確定雙方均滿意的歸還時間。

尼克松時期（1969～1972）

由於前任總統約翰遜已經確定了要將琉球群島的「施政權」歸還給日本，尼克松在這一問題上已不能做重大修改，但是，尼克松政府仍然評估了不歸還琉球的後果和政治風險。

1969年1月20日，就在尼克松宣誓成為美國總統的同一天，一份國家安全委員會報告顯示美國對琉球問題進行了重新評估。這份報告關心的問題包括：美國拒絕與日本在1969年就歸還琉球問題進行談判對美日關係會有什麼影響？如果1969年美國不同意歸還琉球，琉球當地是否會繼續默許美國管理琉球？

國家安全委員會評估顯示，如果在1969年不能就歸還琉球取得進展，就可能嚴重影響日美關係，並發生1959～1960年間那樣的激烈民間抗爭運動。佐藤政府可能會下台，並可能在選舉中被左派政黨取代（這是美國不樂於見到的），而他們可能會要求更為徹底地收回琉球。日本的左派政黨可能會獨立發展軍事力量，不再依賴美日安全體系，並與共產黨國家交好。中央情報局在之後的分析報告中也支持這個觀點。

次日，尼克松要求國安會做一次對日本政策的全面分析。3月14日，國安會據此遞交的全面分析報告中還包括了財政部等多個部門的意見。

財政部認為日本有義務為美國的財政收支平衡做出更大貢獻，如果美國在琉球問題上讓步，日本在貿易問題上也應該讓步。

國防部和參謀長聯席會議同意1970年繼續與日本續簽安保條約，並逐漸減少美軍基地。美國軍方支持日本溫和地擴大防衛力量。但是，軍方要求日本為「歸還琉球」做出相應補償，並不能損害美國軍方的權利。

此時，美國的國際和國內形勢都不樂觀。國際上，美軍深陷越南戰爭泥潭，通貨膨脹嚴重，經濟堪憂，美蘇力量呈現此消彼長之勢。內憂外患下，尼克松對美國的全球戰略做出重大調整。1969年7月，他發表著名的「關島演說」，正式明確美國將集中力量在歐洲和中東地區對付蘇聯，而要在亞洲和太平洋地區實行戰略收縮，進而要求日本和亞太地區諸盟國「自己承擔起責任來」。

在此背景下，美日兩國開始談判。談判主要圍繞日本的政治需求、美方要求的經濟補償，是否在沖繩保留「美國之音」,以及美方保留在沖繩的軍事權利等方面展開。美方深知遲早都是要將琉球還給日本的，但是希望利用日本人盼望歸還的迫切心理逼日本人在貿易談判中讓步。於是，美方將歸還琉球與紡織品貿易談判捆綁起來，逼迫日本在紡織品貿易的談判中讓步。最後，日本不得不接受美國要求，簽署「日美紡織品協定」並限制纖維和毛紡織品的出口。

經過18個月的艱苦談判，1971年6月17日，美日簽署《關於琉球諸島及大東諸島的美日協議》。1972年5月15日，條約正式生效，美國以日本擁有「施政權」為由，把聯合國交付美國託管的琉球群島和大東群島交予日本管理。

長期以來，美國對琉球政策形成了一種「琉球一癢，日本就撓，日本一撓，美國就退」的局面。美國逐步放低對琉球立場的底線，直至將琉球歸還給日本。從對這一歷史過程的分析中，我們能夠得出以下一些結論：（1）決定琉球歸屬的根本原因是美國的國家利益，在冷戰的大環境下，琉球和美日關係都服務於美國的冷戰戰略布局。（2）東北亞地區地緣政治在很大程度上影響著美日關係。（3）美日兩國國家實力的變化對東北亞地區形成新的均勢格局起著至關重要的作用。日本國家實力的上升是和平解決琉球歸屬問題的催化劑。（4）從歷史來看，美國對日本的定位是不斷變化的，美日關係可以從勢同水火變成同仇敵愾。在未來，東亞地區的結構性變化有可能再一次影響美日關係。（5）美國外交決策機制跨部門協商的特質決定了美對日政策的形成是多元利益博弈的結果。在歸還琉球這一個案中，代表政治利益的國務院和代表經濟利益的財政部的意見最終壓過了代表安全利益的軍方。

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