諾獎得主埃里克·馬斯金：地方政府應設置PPP合作中的開支上限

諾獎得主埃里克·馬斯金：地方政府應設置PPP合作中的開支上限

首席戰略官

2016-12-08閱讀原文

作者|埃里克·馬斯金，2007年諾貝爾經濟學獎獲得者

來源|深圳創新發展研究院第三屆大梅沙中國創新論壇授權《首席戰略官》發布

非常榮幸能夠參加這次非常重要的會議，我要感謝主辦方對我的盛情邀請，同時我還想說，非常開心能夠再次回到深圳。我在七八年前來過深圳，現在深圳已經發生了很大的變化，雖然七八年不是很長的時間，可是我們已經看到了一個城市快速的發展。今天我要談一下PPP的機制及其與政府支出之間的關係。PPP在當前的中國和世界上許多國家是一個非常重要的投資工具，而且可以預見在未來若干年它將會發揮更加重要的作用。

首先解釋一下PPP是什麼，PPP是一種涉及政府公共部門和私營部門的項目運作方式，政府公共部門在挑選了一些大型的項目之後，把項目的開發和運營，轉交給私營企業來進行。私營部門作為合作方，有時，會通過政府轉移支付獲得報酬，也可以從使用這些服務或者是消費這些項目的消費者那裡取得收入。PPP對中國來說是一個非常重要的項目推行的辦法，對於中國的一些重要的基礎設施，包括地鐵、高鐵、水務系統、公路，以及在製藥行業，都發揮了重要的作用，將來也很有可能在其它的行業，比如說能源投資方面發揮重要的作用。

為什麼說PPP是一個很好的機制呢？首先PPP對於政府來說，它允許後者有效地參與到項目當中，因為很多項目是非常大型的，而且具有很大風險，政府比民營企業更有能力承擔這些風險。這些項目本身是要讓所有的公眾受益的，所以政府部門或公共機構的介入，十分重要。如果純粹由市場來提供，可能不一定會提供得非常好，比如說清潔的空氣，你就很難想像它由一個私營企業提供，它必須由公共的機構來保證，所以由公共的機構提供更加合適，而且政府也擁有更好的全局觀，能夠決定要在多大的規模下，以多大的程度來提供這些公共的服務。政府也可以提供有效的公共資金支持，比如說通過收稅的方式，因為政府有比較大的稅收基礎。

那為什麼又要私營機構加入進來呢？政府本身是沒有各個方面的非常專業的知識，但是私營企業可能有一些專業人士和經驗，所以私營機構作為合作者，作為項目運行的專家，來執行這些項目是更加合適的。需要注意的一點是，這種公私之間的合作，和傳統的政府採購是不一樣的，傳統的政府採購是政府到企業去，然後在那裡付一部分費用，來開發或者運行一個項目，這種傳統的政府採購的項目開發和項目運作是分開的，首先是有一些私營企業，他們建立了這個項目，負責建造的工作，但最終可能是由另外一個私營的部門或者是機構來進行運營。PPP是把建造和運營綁定在一起的方式。

把這兩個部分綁定在一起，其實也是有一定的不利因素，最理想的情況是我們選擇了一個最佳的開發商，他同時也是項目運營的最佳的人選，在一些特定的項目中確實有可能，但是有的時候可能不是這樣。不過比較值得關注的是把建造和運營綁定在一起的最大的優點，從理論的角度來講這是PPP中很重要的部分，就是如果由同一個機構進行項目的建造、開發以及它後續的運營，這個企業在開發的部分就會把之後運營時候的成本考慮進去，對於政府機構來說，整體的支出會有所減少。

如果說運營和開發是分開的，作為一個開發商，他就沒有很大的動力在幫你運營的過程中減少成本。作為一個運營商，很可能也沒有這樣的責任心，因為開發不是他做的，所以如果把他們分開的話，運營之中的成本很難得到非常有效的減少。我們之前講到過，很多的文件中也提到過PPP的優點，還有一個優點也許是大家並不是非常了解的，那就是有這樣一個現實，和傳統的PPP模式不一樣，作為一個公營的機構，它是有各種不同目標的一方，所以它進行這些項目的時候，並不是完全處於公益的目的，雖然它是為公眾的福利服務的，但是還有其它的一些目標。所以我想解釋一下這個部分，典型的情況就是，政府是一個由各個不同的部門和部分組成的整體，所以它並不是一個單邊的機構，而是一個各個部門都有自己立場的機構。以中國為例，中國有中央政府，還有地方政府，如果我們從地方政府的角度來思考，這些政府的領導者當然非常關注本地的社會福利，但是他還有其它的一些目標要達到，比如說他要證明他管理的整個地區比其它的地方政府做得更好。很典型的一點就是，地方政府的官員如果希望能夠走上更高的職位，那就必須要證明他在本地的政績是成功的，和其他的一些地方政府相比，他是做得更好的。所以這個也是中國今天獲得這麼大成功的一個原因，因為各個不同的地方政府彼此之間是有競爭的。

但是並不能說PPP帶來的全部都是好處，因為有一些機制會導致地方政府的領導者在推行一個項目的時候，他考慮的因素就不僅僅是和中央政府一樣的方式，還包括自己在任期內的成就，以及政績的表現。我們可以舉幾個簡單的例子，比如說一個地方的政府負責選擇項目，有一個新企業作為承建商來推行這個項目，每個項目由兩個階段組成，第一個階段的成本是5，第二個部分的成本不確定，有可能很高，例如10，也有可能很低，例如4，假設這兩種成本出現的可能性是比較平均的，那麼第二階段的平均成本是7。承建商有可能事先就知道第二階段的成本是多少，但也有可能不知道，只知道平均數。政府領導也不知道。假設整個項目的社會價值是14，用低成本的方式來進行的話，14— 5—4＞ 0的，意味著這個項目是可以做的。如果按照平均成本計算，14-5-7＞0，這個項目也是值得執行的。但如果選擇高成本的項目，14-5-10＜0，就變得沒有任何社會效應。

但假設政府領導人通過這些高能見度的項目可以獲得一些額外的好處，那麼地方政府就有可能推行成本較高的項目來獲取它的政績，得到升遷的機會。從中央政府的角度，遏制這種高成本的項目的發生，也就是讓地方領導人不能推行高成本的項目至關重要，因為它們沒有任何社會效益。此處要考慮兩種情況，第一種情況是承包方沒有能力承受這個項目的風險，另外一種情況是它能夠承受它帶來的金融風險。在不能承擔風險的情況下，要根據成本補償合同機制，允許承建商在取得項目成本償還的同時額外獲得一點利潤，假設這利潤是1。中央政府可以給地方政府設置一個開支的上限，假設這個上限是13，在這樣的情況下，當成本低的時候，承包商當然願意接這個項目，因為項目的成本是4+5，只要政府支付10，他就能獲得1的盈利。這樣的情況非常好，因為項目成本低又有好的社會效益。但是如果成本高的話，承包商就不願意介入了，因為政府支出的上限只有13，不夠覆蓋項目成本。但這樣的情況也不壞，因為我們說過，高成本的項目沒有社會效益，它可能從政績上對地方政府有好處，但是對社會沒有好處。在成本不確定的情況下，承包商不接受這樣的一些項目，因為他們擔心如果成本太高自己就會虧本。這種情況並不好，因為一般的情況下，這些項目還是能夠賺錢，並且有社會效益的。所以在承包商必須承受風險的情況，政府開支限額使得解決方案有瑕疵。

接下來讓我們假設承包商能夠承擔部分金融風險，中央政府繼續設置一個開支的限額，也就是13，對於地方政府，他可以和承包商簽定一個固定價格的合約，也就是不管發生什麼，我都支付13的報酬。在這樣的情況下，即使成本是不確定的，承包商也願意接受，因為他所預計的平均成本5+7，比13要少，所以不管在成本低或者是成本不確定的時候，承包商都願意接這個項目，但是如果他明確知道這個項目成本高的話，那就不盡然了。所以給地方政府設定開支限額能夠促使他們選擇有良好社會效益的項目。值得一提的是，對於承包商而言，他願意接受這些風險純粹是因為得到了激勵，而不是源於他最終能獲得多少分成。

我們現在再回到另外一種情況，即傳統的採購合約，第一階段和第二階段的承包商分別是兩家企業。那麼適用於PPP的固定價格的合約，到了這裡就不合適了。因為當我們完成了第一階段，進入到第二階段之前，第二階段的承包商已知道成本的高低，就沒有任何的機會再去參與一個成本不確定的項目了。