廬山設市背後的千年分合：一山多治，曾遭教科文組織黃牌警告

文史 04-28

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江西九江，廬山牯嶺鎮夜色。東方IC 資料

話說天下大勢，分久必合，合久必分。這句《三國演義》卷首語中的話在廬山這座山的身上也得到了應驗。

今年4月初，國務院同意設立縣級廬山市的批覆，讓「分裂」千年的廬山有望再一次走向「統一」態勢，而廬山多年來「一山多治」帶來的種種積弊也有望在管理體制完善後得以緩解或根除。

從1984年設立廬山風景名勝區管理局後，江西省政府、學界和民間多個輿論場都在試圖構建一個統一和完整的廬山，而這一努力在經歷32年後，終於取得關鍵性成果：撤銷星子縣，以原星子縣和廬山區牯嶺鎮的行政區域為廬山市的行政區域，市治設在原星子縣人民政府駐地南康鎮紫陽南路45號。

三十多年的思想大討論和廬山周邊縣域旅遊經濟的發展，使得廬山管理體制這個頂層設計不得不改弦易張。在澎湃新聞記者於九江市十餘天的採訪過程中，不管是星子縣還是廬山風景名勝區管理局，對於理順廬山管理體制都是有共識的，因為他們都曾切身體驗過「一山多治」的切膚之痛。

一山一治到一山三治

廬山的管理體制自古以來就是變動不居。

早在宋朝以前，廬山的行政歸屬一直是一山一治。

據江西省委宣傳部原副部長、江西省社科院原院長周鑾書著作的《廬山史話》一書記載，古代廬山的行政歸屬，宋以前都屬於九江，但所屬州郡縣的名稱時有變化。

春秋戰國時期，廬山是楚國領地。秦統一天下後，廬山先後歸九江郡、豫章郡柴桑縣、尋陽郡柴桑縣管轄。

五代楊吳大和年間（929年－935），山南地區設「星子鎮」，隸屬德化縣。北宋太平興國三年（978），星子由鎮升格為縣，從此，廬山開始按山北、山南分屬德化（今九江縣）、星子兩縣管轄。

僅隔四年，朝廷在星子設南康軍，轄星子、都昌、建昌。「軍」是宋代縣以上的一個行政區域，一般設在衝要之地，相當於州或者府。

設立南康軍後，廬山山南由南康軍下轄的星子縣管轄，山北由隸屬江州的德化縣管轄。

從宋朝初年開始至民國初年，近一千年左右，廬山為兩府兩縣所分治，廬山北部屬江州德化縣（江州在元時稱為江州路，明清兩代時稱九江府；民國三年1914年德化縣改稱九江縣），南部屬南康府星子縣（宋時的南康軍，在元時稱南康路，明清兩代稱南康府）。

民國明信片上的廬山牯牛嶺

1926年，民國政府將廬山警察署和清丈局（土地房產測繪單位）合并設立「廬山管理局」（縣級），負責管理廬山風景名勝事宜，隸屬九江市管轄。這也是廬山首次有自己的行政區劃。

當時廬山管理局的管轄範圍基本在山上，和山下九江縣、星子縣的交界仍混淆難辨。為此，江西省政府還專門派員勘定範圍。

1930年，九江市撤銷，廬山管理局升格為廳級，改由江西省政府直轄，以九江、星子兩縣所屬的廬山山地為管理局的轄區，受當時時局影響，廬山管理局的行政《組織規程》沒有完全實行。

廬山管理局設立之後，廬山的管理格局是一山三治，當時的管理在「役政」上也存在矛盾。

《廬山志》記載，廬山全部山地區域，原屬九江、星子兩縣所管轄。自成立管理局設治以來，其管轄區域迄未與九、星兩縣為明白之規定。以致民政部分，如編組保甲，推行役政各事，成畸形現狀。三十五年四月，奉省政府明令規定：「廬山人民土地治權，仍歸九星兩縣，惟管理權則屬之管理局。」

1939年4月，廬山淪陷，廬山管理局隨之解散，直到1945年又重新設立。

現年84歲的廬山地方史專家王炳如在接受澎湃新聞記者採訪時說：「在國民政府時期，廬山的管理體制也一直沒理順，但當時廬山管理局的級別比較高，是地廳級，廬山管理局名義上是由江西省政府管轄，但其人事任命、經費調撥均是由行政院負責。」

「新中國成立前，解放軍進駐廬山，當時成立臨時管理機構——廬山管理處，實行軍管，」王炳如說。

《九江市（地區）政權系統組織史資料》顯示，1949年7月成立廬山管理處。1950年4月，廬山管理處改稱廬山管理局（廳級），9月又改稱江西省人民政府廬山管理局。

南昌大學黨委原書記鄭克強等主編的《贛文化通典（地理與行政區劃沿革卷）》稱，新中國成立之初，江西省人民政府針對廬山管理工作中存在的問題，於1950年9月27日作出六項處理決定，其中有：劃清轄區，明確責任。過去有大小廬山之分（以範圍大小而言），現決定小廬山為管理局轄區，大廬山在九江者為九江轄區，在星子者為星子轄區。

1953年7月，江西省廬山特別區人民政府成立，由省人民政府委託九江專署領導。原江西省人民政府廬山管理局改稱中南行政委員會廬山管理局（廳級），屬於廬山行政管理機構，直接受中南行政委員會領導。

「當時廬山特別區人民政府和中南行政委員會廬山管理局差不多同時成立，是兩塊牌子一套人馬，」現年88歲的廬山文史專家、廬山管理局退休老幹部殷蔭元說。

4月15日，《廬山往事》一書作者、九江日報社總編輯助理楊振雩在接受澎湃新聞記者採訪時說，上個世紀五十年代，廬山是中南局的一個特別行政區。「文革」前，廬山屬省管單位，正地級，與九江地區平起平坐，九江地委副書記兼任廬山管理局黨委書記、局長。

1954年12月，江西省廬山特別區人民政府和中南行政委員會廬山管理局撤銷，復設江西省人民政府廬山管理局。1955年2月改稱江西省廬山管理局。

「中南局直管時，我們經常去漢口開會，不過後來又劃歸江西省政府直管，當時在省上開大會時，專門有個廬山代表團。」殷蔭元接受澎湃新聞記者採訪時說。

1957年7月經江西省人民委員會批准，在廬山設立牯嶺鎮人民委員會，與廬山管理局合署辦公。由省人民委員會委託廬山管理局代管。1958年2月牯嶺鎮人民委員會改稱廬山鎮人民委員會。

「文革」期間，廬山的隸屬多變，時而隸屬省，時而隸屬九江地區，時而隸屬九江市（縣級）。

楊振雩說：「『文革』期間，九江成立革委會，廬山降格為正縣，由九江市管。甚至短時間，廬山一度降至科級單位——九江市廬山鎮革委會，那時的『九江市』指小市，屬縣級。『文革』結束後的上世紀七十年代後期，廬山復歸省管，正地級。八十年代，九江地市分設，廬山成為九江市的廬山區，之後成立廬山管理局，副地級，省直屬單位，由九江市代管，一直延續至今。」

近一個世紀，廬山管理局的管轄許可權基本在山上，即「小廬山」範圍。直到1977年，江西省成立廬山管理局革命委員會，行政區域從原來山上的牯嶺鎮擴充到了山下的東風、威家、賽陽、高壠、紅旗五個公社。

這一模式僅維持3年。1980年，廬山管理局成為九江市下屬的廬山區，山下的東風、威家等五個公社劃歸九江市郊區，廬山繼續被分割管轄。

《中國共產黨江西省組織史資料》第一卷顯示，1977年1月，經省委決定恢復江西省廬山管理局。同年4月，經省委批准撤銷廬山革命委員會，成立江西省廬山管理局革命委員會。1979年3月，經省委批准江西省廬山管理局革命委員會改稱江西省廬山革命委員會。

一山六治到一山五治

江西星子縣也管轄著廬山的部分區域。視覺中國資料

上個世紀八十年代開始，中國又掀起新一輪的市管縣體制改革浪潮。

1980年3月，國務院同意將九江行署領導的九江市改由省直接領導，九江市升格為省轄市；撤銷廬山現行的行政區劃建制，將廬山的行政區域包括牯嶺鎮和東風、高壠、紅旗、賽陽、威家五個公社全部劃歸九江市管轄，並改設為九江市的一個區級行政單位。

1980年5月，江西省人民政府批覆同意撤銷廬山現行行政區劃建制，設立廬山區人民政府，與潯陽區、郊區並列。時屬廬山管理局的紅旗（現蓮花鎮）、賽陽、威家、東風（現海會鎮）、高壠5個公社劃歸九江郊區管轄。

此外，創建於1957年12月的廬山墾殖場，在1980年5月山市（廬山、九江市）合并時，管理許可權也由廬山管理局劃歸九江市管轄。

1983年11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳為制止廬山出現的某些亂建亂占破壞資源環境現象，發出《關於制止和清理在廬山風景名勝區建房的通知》，要求任何部門、單位不得在廬山搞新的建築。為保護廬山風景名勝區和發展旅遊事業必須搞的建設，要經江西省人民政府批准，並報城鄉建設環境保護部備案。

與此同時，江西省委召開第67次常委會議，根據省政府黨組《關於發展廬山風景名勝區旅遊事業問題的報告》，研究解決廬山管理體制問題，決定撤銷廬山區，成立廬山風景名勝區管理局，作為省政府直屬工作機構，委託九江市政府領導。

1984年4月，經中央辦公廳、國務院辦公廳批覆，同意設立江西省廬山風景名勝區管理局；同年5月，經省委批覆撤銷廬山區現行建制，成立江西省廬山風景名勝區管理局；同年8月，九江市郊區改為九江市廬山區。

江西省廬山風景名勝區管理局（一般對外簡稱「廬山管理局」），管理範圍為廬山山體46.6平方公里核心景區，是省政府派出的副地級機構，委託九江市政府代管。1987年5月，經上級決定，撤銷牯嶺街道辦事處，成立牯嶺鎮人民政府，劃入九江市廬山區人民政府管轄。

《江西省廬山風景名勝區管理條例》所確定的區域範圍以及《廬山風景名勝區總體規劃》（2008～2025）的規劃範圍是330.4平方公里，廬山風景名勝區範圍囊括了九江縣、星子縣、廬山區、廬山墾殖場、廬山自然保護區和廬山風景名勝區管理局，這些單位對轄區內的資源都有管轄權。

廬山風景名勝區管理局的管轄區域由300多平方公里縮小到僅限于海拔800米以上的牯嶺鎮，只管著山頭上的46.6平方公里，僅佔山體面積的14%；廬山自然保護區管理處是江西省林業廳在廬山的派出機構，對整個廬山的山林、山地都負有監管職責；廬山墾殖場管理著山腰部分，轄內10多萬畝土地和山林全部處於廬山風景名勝區的範圍和廬山山體之內；而位於廬山山南、山北的九江市廬山區、星子縣和九江縣，也分別管轄著廬山的部分區域。至此，廬山「一山六治」的格局基本奠定。

2005年12月和2006年6月，九江市委市政府先後兩次將廬山綜合墾殖場、九江市廬山茶科所、九江市林科所、廬山水電廠以及含鄱口以下、太乙村以上區域劃歸廬山風景名勝區管理局管理，並將山門由山上遷往山下，廬山風景名勝區管理局的管轄範圍擴大到100多平方公里，廬山也由「一山六治」變為「一山五治」。

然而，一山多治、多頭管理的矛盾並未就此解決。

廬山風景區門票各收

廬山三疊泉。東方IC 資料

一山多治、多頭管理導致弊端叢生，使整個廬山風景區化整為零。

廬山山體面積約282平方公里，其中星子佔了近一半以上的山體面積和35%的景點，約佔山體面積14％的廬山山頂部分，則由廬山風景名勝區管理局管轄，其餘山體部分被山下的九江縣、廬山區和廬山自然保護區等管理著，整個廬山景區變成了大大小小的「豆腐乾」。

有「廬山第一奇觀」之稱的三疊泉是遊客常去的勝地，但由於第三疊位於九江市廬山區海會鎮轄區，不是廬山風景名勝區管理局管轄範圍，遊客到此遊玩還需再買64元門票。

儘管在廬山「票中票」現象曝光後，九江市決定自2015年1月1日起，停收廬山至三疊泉第三疊的門票，門票所造成的損失分別由廬山風景名勝區管理局、廬山區、市本級財政按照「三個三分之一」的比例共同承擔。

當然，如果遊客從山下的廬山區海會鎮前往三疊泉，仍需購買64元的門票。

而歸星子縣管轄的大口瀑布至今仍需要遊客再掏26元門票才能遊覽；雖然含鄱口與天合谷景區是一個整體，都在廬山的範圍內，但山頂與山谷的管轄權卻不一樣，含鄱口屬於廬山風景名勝區管理局管轄，而天合谷卻屬於廬山南麓的星子縣管轄，含鄱口景點下幾個台階便是星子縣天合谷景區的售票處，從含鄱口前往天合谷景區仍需購買38元門票。

上述廬山「票中票」現象的根源是一山多治的體制問題。

澎湃新聞記者採訪了解到，含鄱口以下、太乙村以上是廬山風景名勝區管理局下屬單位江西廬山林場的管轄區域，但由於星子縣天合谷景點售票處和太乙索道的上站都建在此區域，該片區的旅遊收入仍歸屬星子縣。

「廬山風景名勝區管理局只是管理著那片的衛生和森林防火工作，景點門票和稅收都是星子縣在收。」廬山風景名勝區管理局一位退休老幹部稱。

「內耗」拖累旅遊經濟

2013年，廬山推出了觀光直升機，15分鐘票價988元。視覺中國資料

2001年，新華社《瞭望新聞周刊》曾報道稱，欲識廬山真面目的遊客，往往會被景點的宣傳口號弄得不知所措。廬山山頂說「不到三疊泉，不算廬山客」；廬山山南的秀峰景區則稱「廬山之美在山南，山南之美數秀峰」；星子縣太乙景區則打出「登廬山不到太乙村，只算半個游山人」；還有的稱「不到石門澗,難識廬山面」……這些相互矛盾的旅遊宣傳口號令遊客如墜雲霧，無所適從。

一位要求匿名的專家說，由於廬山管理體制是一山多治，各方發展都靠山吃山，都打廬山牌，導致旅遊開發規劃和營銷宣傳推廣沒法統一，甚至出現相互拆台的營銷，使得外界「不識廬山真面目」，在體制沒理順前，大廬山通票制也是不可能實現的，廬山旅遊業在內耗中發展遲緩。

1979年，九江（主要是廬山）接待國際遊客2萬人次，是當年黃山的10倍。1997年黃山接待國際遊客10萬餘人次，是同期九江的4倍多。前後不到20年，兩山的位置完全顛倒。

「2015年廬山風景區購票人數是100多萬人，黃山風景區是300多萬，黃山的遊客購票人數是廬山的3倍。」廬山風景名勝區管理局一位不願具名的處級幹部稱，廬山管理體制不順，導致市場無序競爭，整體規劃步履維艱。

「20世紀90年代，廬山風景名勝區管理局與外商合資興建含鄱口至大口瀑布索道，因下埠站在星子縣境內，當地百般阻撓。而當星子引資興建太乙村至含鄱口索道時，管理局伺機報復。僵持之下，這條不過800米長、僅需半年工期的索道前後建了4年，建設資金由預算的490萬元飆升至2000萬元，創造了我國索道建設之最。投資商苦不堪言，前後換了三茬。」現任南昌航空大學外國語學院黨委書記郭代習曾在2002年發表的《廬山旅遊經濟開發的幾點思考》論文中提到，由於體制不順，各方在開發旅遊資源時矛盾激烈，協調困難。

上述文章還提到，更為甚者，索道建成後，管理局只准拉遊客上山，不許將山頂遊客載下山，致使這條設計能力至少載客300萬人的索道，一年載客量不到1萬人，幾乎處於半停運狀態，損失慘重。廬山的優勢也在內耗中漸漸消失。

澎湃新聞採訪了解到，太乙索道項目最初的開發公司是九江廬山太乙索道有限公司，成立於1996年12月，註冊資金300萬元，法定代表人是唐欣年。不到兩年後，太乙索道項目又歸九江廬山漳龍太乙索道有限公司開發，該公司成立於1998年10月，註冊資本300萬元，法定代表人是陳震，三家股東分別是廬山山南旅遊實業有限公司、江西廬山林場和福建漳龍旅遊開發有限責任公司。

「太乙索道上站建在江西廬山林場，他們是以土地入股的，1998年公司註冊，到2000年8月左右投入運營。」參股太乙索道的一位知情商人稱，有人說索道建了4年，可能是從1996年的最初開發公司起算的。

2001年8月，新華社一則《外資開發景區怎麼成了政府接待處》的報道，也提到這條索道建成一年後經營慘淡的情況。「開放一年來，太乙景區只收到５萬多元進山門票收入、索道售票收入４０多萬元。按進山門票每人１５元、索道雙程票４０元計算，反映在帳面上的太乙景區年遊客只有３３００多人，乘坐索道的只有１萬人。」

「太乙索道已經停運四五年了。」2016年4月26日，上述知情商人向澎湃新聞記者透露，山下將軍村景區建設跟不上，索道乘客逐年下降，結果入不敷出，形成了惡性循環，索道得不到應有的維護，各項安全管理措施不能到位，最終只能停業關閉。

近日，澎湃新聞記者實地探訪了太乙索道，從含鄱口到售票處不到100米的沿路，垃圾隨處可見，護欄上曬滿被褥，晾曬在路中的乾菜將去路橫腰攔斷，儘管索道的主體建築和設備仍在，但售票處卻人去樓空，滿眼儘是破敗蕭條。

含鄱口景點通往太乙索道有兩三間小店鋪，幾平米小店鋪牆面上張貼的一張大通告格外醒目。通告顯示，「根據法院的民事判決，開發經營太乙村景區的廬山山南旅遊事業有限公司依法解散，自2015年12月23日起，太乙村風景名勝區停止景區經營不接待遊客參觀，直至重新經營對外開放。」落款是星子縣旅遊局，2015年12月23日。

掠奪式開發時有發生

「從1949年至1999年，廬山管理體制先後作過13次調整，從1984年5月設立廬山風景名勝區管理局起，15年的運行結果表明，這種管理體制有適應的一面，也有不適應的一面。適應的一面是，廬山風景名勝區管理局能夠對戰廬山山體面積14%的山頭實施有效的管理，但對整個山體的保護、規劃、建設和管理，則力不從心。」江西省社科院原院長李國強曾在1999年的一次關於「江西旅遊如何打好廬山牌學術研討會」上稱，在市場經濟條件下，弊端就更為明顯了，廬山風景名勝區管理局是副地級的行政機構，非一級法定政府，建制不合理，不能行使政府職能；「一山六治」導致管轄權分割，六家單位分屬不同部門，多家分治，使規劃和管理難以統一。

上述《瞭望新聞周刊》的報道還提到，廬山風景名勝區管理局只是省政府在廬山的一個派駐機構，而非一級政府。管理局的決定、說的話，對星子縣、九江縣政府並不是上級對下級政令，自然難收實效。比如，條例規定任何地方對廬山的資源開發必須報廬山風景名勝區管理局審批，但實際上，一些縣、鄉、村並不把管理局放在眼裡，擅自搞起了廬山旅遊開發。一些破壞廬山寶貴資源的行為難以制止，廬山風景名勝區管理局關於廬山總體旅遊發展的規劃也難以推進實施。因為不是一級政府，廬山風景名勝區管理局有房產使用權但沒有房產發證權；有獨立偵查權而沒有審判權。

一山多治還導致各方對廬山資源呈掠奪式開發態勢。

江西省政府發展研究中心陳新華、李四旺1999年撰寫的《建設旅遊產業的「世界級名牌」——關於廬山旅遊的調查報告》直指廬山管理體制不順的積弊：「廬山的規劃形同虛設，資源開發呈萬馬奔騰之勢，掠奪性開發時有發生，如1982年規劃座談會上，國內許多著名專家都反對在山上修索道，現在不但管理局自己建成索道，星子縣也在秀峰修索道，九江市教委則在五老峰修索道，還有高架車等；秀峰為建設『南廬山』把原來的古色古香的河谷游步道改為水泥路面；在廬山的開發熱中，目前對廬山原始森林的濫砍亂伐已到漢陽峰下，上山道路也有10條之多。廬山的自然韻味在混凝土的堆砌和鋼鐵機器的轟鳴中消失……」

而長期對旅遊資源的掠奪性開發，導致作為世界地質公園的廬山在2013年被聯合國教科文組織黃牌警告，一時轟動全國。

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