日本苦心經營沖之鳥礁80年
本文摘自：環球網，作者：薛洪濤，原題為：《日本苦心經營沖之鳥礁80年》
近日（本文發表於2012年——編者按），日本宣稱大陸架界限委員會批准了沖之鳥島外大陸架申請，並大肆炒作，但是中國國家海洋局研究人員卻在其官方網站發表文章高調駁斥了日本的說法。
一則報道引發中國官方激烈駁斥
4月28日，日本共同社報道，日本外務省官員4月27發表談話宣布，日本大陸架延伸申請獲得大陸架界限委員會(以下簡稱委員會)建議；委員會對日本國提交的共7個區塊之中的6個給出了建議，其中包括沖之鳥島北部的四國海盆區塊，日本國將沖之鳥島作為基點的主張得到委員會的認可。
日本共同社據此認為，日本獲批太平洋4個海域，總面積約達31萬平方公里，相當於日本國土面積的82%。大陸架範圍即使超出專屬經濟區(EEZ)，沿海國也有權對其海底資源進行開發。報道特彆強調，中方認為日本最南端的沖之鳥礁是「岩礁」，但此次也被列為劃定大陸架的基點之一，可見聯合國已將其認定為「島」。
至此，日本大陸架總面積(領海除外)擴大為約436萬平方公里。日本政府對稀有金屬的開採充滿期待，將根據國內法律加緊辦理設定新大陸架的手續。
這一消息，經過網路被亞洲各國媒體廣泛報道。中國的各類媒體也在熱炒這一事情。在南海局勢緊張的時節，這一消息招致了中國民眾的各種議論，不少民眾認為日本對領土和海洋貪得無厭，但是日本寸土必爭的精神讓他們佔盡海洋劃界的主動與先機，反觀中國在海洋劃界方面卻比較被動，少有成效。
但5月3日，中國國家海洋局網站刊登一篇言辭激烈的文章對此進行反駁，文章署名之一是張海文，她的身份是國家海洋局海洋發展戰略研究所副所長。文章以激烈的言辭反駁稱日本發布的這一消息是「謊言」，「日本外務省刻意散發的虛假信息」。
文章梳理了委員會對於日本海洋劃界案分別作出的三類建議。
其一，委員會認可了4個區塊，即沖大東區塊、四國海盆區塊、南硫磺島區塊和小笠原海台區塊；總面積為31萬平方公里，占日本所申請的外大陸架總面積的42%左右。
這一類建議，對日本是利好消息，因為申請國根據委員會作出的海洋劃界建議劃定的大陸架外部界限是終局的、有拘束力的。這4塊區域日本算是如願以償，終於得到手了。
其二，委員會完全否定了兩個區塊，即茂木海台區塊和南鳥島區塊，總面積為18萬平方公里左右。
其三，委員會對1個區塊作出推遲審議的決定，即唯一一個以沖之鳥礁為基點所劃定的「九州-帛琉海嶺南部海域」(KPR區塊)，面積超過25萬平方公里。這也是委員會自成立以來所審議的各國提交的劃界案中唯一推遲給出建議的區塊。
文章最後得出結論認為，以沖之鳥礁為基點劃定的外大陸架區塊沒能得到委員會的建議；「中國認為是岩礁的日本最南領土沖之鳥被委員會認可為基點」的說法不符合事實。
供職於外交學院國際法研究所的龔迎春副教授對日本海洋問題非常熟悉。她告訴法治周末記者，日本政府和媒體在聯合國大陸架界限委員會向海洋法公約的締約國公布建議內容之前，就迫不及待地對建議的內容作出誤導公眾和國際社會的解讀，一方面是為了對其國內民眾掩蓋在沖之鳥礁問題上日本立場遭遇挫折的真相，另一方面，更主要的目的是為了根據其國內法的規定，對沖之鳥礁周圍200海里的海域主張專屬經濟區和大陸架。
中日兩國對沖之鳥定位之爭
龔迎春告訴法治周末記者：「目前關於沖之鳥礁的歸屬問題確實不存在爭議，是日本的領土。但從其所處的地理位置來看，沖之鳥礁距離其行政管轄地東京都1740公里，離較近的硫磺島也有720公里，可以稱得上是名副其實的飛地。」
龔迎春接著指出：「目前圍繞沖之鳥礁爭議的焦點在於：沖之鳥礁到底是只能擁有12海里領海的岩礁，還是可以主張擁有200海里專屬經濟區和大陸架的島嶼？」
中國政府一直認為沖之鳥礁只是一塊礁石，日本無權把它納入自己的經濟水域範圍。而日本政府則堅持沖之鳥礁為島嶼。
問題的要害在於，根據國際海洋法，如果沖之鳥認定為岩礁，日本只能以沖之鳥為基點划出12海里的領海；因為根據《公約》121條第3款：不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不應有專屬經濟區或大陸架。
但是如果沖之鳥被認定為是島嶼，那麼可以以沖之鳥為基點划出200海里的專屬經濟區以及大陸架，除此以外，還可以申請200海里以外的外大陸架。日本想當然的認為沖之鳥可以擁有200海里的專屬經濟區和大陸架，直接向聯合國申請外大陸架。
如果日本以沖之鳥為基點提出外大陸架劃界案被批准，還可以得到面積約為25萬平方公里的200海里以外大陸架。
沖之鳥礁被認定為島還是礁對中國影響巨大。因為沖之鳥礁具有非常重要的軍事戰略地位，它扼守東海進出太平洋的主要航道，靠近關島、塞班島、菲律賓和台灣，戰略位置非常重要。此外，「沖之鳥」還處於亞太地區第一島鏈和第二島鏈之間，沖之鳥礁附近海域是東亞大陸國家通過第一島鏈水域進入太平洋的重要通道。
一旦沖之鳥被認定為島嶼，這一帶海域成為日本的專屬經濟區，雖然軍艦的航行不需要向日方事先通報，但如果進行軍事演習、情報收集、武器試驗、海底和海面的水文探測等軍事活動將會受到日本的干擾。
此外，依據《聯合國海洋公約法》，只要駛入日本的專屬經濟區，即便只是進行科學調查，中國也要向日本提供計劃性質、目標以及船隻名稱、噸位、路線等資料。日本的這種做法擠壓了周邊國家發展公海的空間，包括美國、韓國在內，都受到了影響，尤其是中國。
中國外交部多次表示，沖之鳥是岩礁而非島嶼。日本則認為，《公約》第121條第1款認定：島嶼是四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域。因此沖之鳥是島嶼而非岩礁。
龔迎春認為，由於日本政府稱沖之鳥礁高潮時有兩個面積不足10平米的礁石露出海面，根據《聯合國海洋法公約》第121條第3款的規定，可以勉強稱作為岩礁，可以主張12海里的領海。之所以說它勉強可稱作為岩礁，是因為日本自1988年以來在沖之鳥礁作了大量的人工加固工程，對此，國際上有不少質疑的聲音。
日本近年來在沖之鳥礁周圍放置人工培育的珊瑚，試圖擴大珊瑚礁的面積，這些人工造島的手法導致一些學者認為沖之鳥礁現在已經成為一個人工島了，而根據《聯合國海洋法公約》第121條第1款的規定，人工島嶼不能構成一國的領土，自然連領海也不能主張。
中國和韓國明確反對日本以沖之鳥礁為基點主張專屬經濟區和大陸架。但是中韓和日本之間並不存在領土歸屬或海域劃界的爭議。雙方的爭議在於沖之鳥礁到底是「島嶼」還是「岩礁」的法律地位之爭，是關於《聯合國海洋法公約》第121條的解釋和運用的問題。
龔迎春向法治周末記者強調說：「沖之鳥礁從來就沒有過人類居住，更沒有過什麼經濟生活。以沖之鳥礁這樣的彈丸之地主張40多萬平方公里的海域和海底的資源及管轄權，違背《聯合國海洋法公約》的目的和宗旨，是對善意解釋國際條約的國際習慣法規則的挑戰。如果公約第121條第3款的規定不適用於沖之鳥礁，那麼這個條款的存在意義何在呢？」
日本苦心經營沖之鳥礁80年
武漢大學中國邊界與海洋研究院匡增軍副教授在接受法治周末記者採訪時指出，解決「沖之鳥」問題的最主要依據是《國際海洋法公約》。岩礁屬於島嶼範疇，但公約沒有明確定義岩礁。
海洋法公約並不排斥岩礁擁有領海和毗連區。但是，如果是不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不能擁有專屬經濟區和大陸架。
沖之鳥是遠離日本本土的微小的無人居住也不能居住的岩礁，因此，在國際法上，沖之鳥是不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不能擁有專屬經濟區和大陸架，更不可能擴展外大陸架。因此，日本以「沖之鳥」為基點划出200海里大陸架範圍，更以其為基點主張3處200海里外大陸架，是沒有法律依據的。
但是日本不管這些，他們一直在打沖之鳥礁的主意，將沖之鳥礁作為島嶼對待，為此日本苦心經營沖之鳥礁80年。
龔迎春向記者介紹說，一戰後，國際聯盟將原屬於德國在太平洋諸島的殖民地交由日本行使委任統治權。1931年7月，日本政府通過內務省告示，將沖之鳥礁編入其領土範圍。二戰之後，依據《舊金山和約》第3條的規定，日本放棄包括沖之鳥礁在內的小笠原諸島等領土，並被置於美國的施政管轄之下。1968年4月，根據日美間《返還小笠原協議》，美國將沖之鳥礁返還給日本。日本對於沖之鳥礁的經營是在二戰後國際海洋法律制度發生巨大變遷這一大背景下逐漸得到加強的。
日本1977年公布《領海法》和《漁業水域暫定措施法》時，在沖之鳥礁設立了12海里領海和200海里漁業水域。由於當時專屬經濟區制度還沒有形成，很多國家都在本國的沿海設定範圍不一的專屬漁區，以保護本國漁民的利益。
但是，1982年《聯合國海洋法公約》通過後，日本認識到這些無人島礁在獲取海洋資源和管轄權方面蘊藏著巨大潛力，因而進一步加強了對沖之鳥礁的管理、經營。
記者通過公開資料了解到，沖之鳥礁位於東京西南1740公里的海上，在地質構造上屬於珊瑚礁。它本來由6塊岩礁組成，但是由於長年被海浪侵蝕，正在不斷沒入海面或消失，現在只有兩塊岩礁露出水面。
為了防止沖之鳥礁被風化和潮水腐蝕而淹沒，1987年，「沖之鳥應急對策特別研討會」就率先成立。此後的兩年里，日本共耗資285億日元，在東露岩和北露岩周圍放置了9900個鐵質防波塊，並對露出海面的岩體澆鑄了水泥防護層，在沖之鳥礁四周築成堤防設施，後又設置了氣象觀測裝置。
日本政府很清楚，如果不是進行人為加工，沖之鳥可能連明礁都算不上。1999年6月，日本政府又花費8億日元為東露岩「穿」上了鈦合金防護網。
據日本《讀賣新聞》披露，僅2008年，財政就撥款750餘萬美元，將5萬隻珊瑚分期分批移植到沖之鳥。目前每年用於維護沖之鳥礁的費用達兩億日元。
2010年5月18日，日本眾議院又通過了《低潮線保全和基地設施整備法案》，該法案要求在沒有船舶靠岸設施的「沖之鳥島」設立經濟活動基地，藉此向國內外宣傳沖之鳥是一座島嶼。
龔迎春向法治周末記者分析說，日本這樣做有著自己的如意算盤，那就是試圖以沖之鳥礁為基點主張47萬平方公里的專屬經濟區和大陸架，這一面積超過了日本37.8萬平方公里的國土面積。如果沖之鳥礁獲得島嶼的法律地位，日本將獲得40多萬平方公裏海域內的生物、非生物資源的專屬權利和管轄權。
但這樣做的結果是將本屬於公海的大片海域劃入日本的專屬經濟區；將本來屬於「人類共同繼承財產」的國際海底區域的一部分佔為日本的大陸架。所以說，日本的主張不但損害周邊國家利用公海的權利和自由，還將侵佔國際社會對於國際海底區域的共同利益。
日本算盤落空不會善罷甘休
2003年，小泉內閣的國土交通大臣發表了《日本成為資源大國不是夢———大陸架調查乃國家的百年大計》一文，受到日本讀者熱烈的追捧。該文稱，在日本的周邊海域，估計和日本相連的大陸架面積相當於國土的1.7倍，其中埋藏著數十萬億日元的礦物資源。如果能證明大陸架和日本的領土相連，日本的權利就會被承認。
《聯合國海洋法公約》第76條規定，沿海國陸地領土向海洋的自然延伸如果超過其領海基線200海里以外的，可以主張200海里以外的大陸架。
對外大陸架提出權利要求的沿海國，須根據《聯合國海洋法公約》所規定的一系列科學技術標準編製關於劃定其外大陸架外部界限的信息資料，提交給大陸架界限委員會。
委員會對沿海國所劃定的外大陸架外部界限是否具有充分的科學技術和法律依據進行審議，然後以「建議」的方式對沿海國劃界案作出認可或否定的決定。
2008年11月，日本向委員會提交了關於外大陸架劃界案。日本劃界案共包括7個外大陸架區塊，總面積超過74.7萬平方公里。其中，日本以沖之鳥礁為基點主張了面積約25.5萬平方公里的外大陸架(即九州-帛琉洋脊南部，KPR區塊)。
在日本提交劃界案之後，中國和韓國多次向委員會提交外交照會，明確請求委員會不應審議和認可日本劃界案中以沖之鳥礁為基點所劃定的外大陸架最外部界限。否則，就相當於默認了沖之鳥礁擁有專屬經濟區和大陸架的權利。
2009年，委員會成立了小組委員會著手審議日本劃界案。針對日方立場，2009年8月中國外交部發言人姜瑜表示，中國政府在此問題上的立場是一貫的：沖之鳥礁「是岩礁」，「日本無權設定大陸架」。
經過反覆討論，2012年4月，委員會完成了對日本劃界案的全部審議工作並作出最終的建議。考慮到中韓兩國的反對意見，委員會第24屆會議作出決議，決定全體會議將對小組委員會審議後擬定的涉及沖之鳥礁部分的建議「不採取行動」，即不予審議，「除非委員會另有決定」。
可以看出，委員會在沖之鳥礁問題上持一貫謹慎的立場，委員會並未認可以沖之鳥礁為基點劃定的九州-帛琉海嶺南部海域(KPR區塊)的事實。
龔迎春告訴記者：「大陸架界限委員會的建議恰恰是延遲了對九州-帛琉海嶺南部區塊的審議。這說明大陸架界限委員會不是一個可就締約國之間涉及公約解釋和適用的海洋爭端作出裁決的國際司法機構。簡單來說，大陸架界限委員會的職責範圍決定了該機構無權就『沖之鳥礁到底是島嶼還是岩礁』這樣一個法律爭端作出判斷。」
匡增軍也向法治周末記者強調，大陸架界限委員會負責評價沿海國家提交的申請的科學材料的整體性，特別是法律、地質和科學技術材料的關聯性，只能審議沿海國劃界案中大陸架外部界限的數據和其他材料，審定提交的科學資料是否符合《聯合國海洋法公約》的規定。
對於非技術問題，委員會沒有得到授權。委員會是在《聯合國海洋法公約》的框架下建立的專門的科學技術機構，是獨立的國際機構，並非司法性質的仲裁機構，不具有解決劃界爭議的職能。
雖然這一次日本以沖之鳥為基點的外大陸架申請，被聯合國外大陸架界限委員會推遲，日本的如意算盤落空，沒有達到預定目的。但是日本不會就此罷手，還會繼續想法把沖之鳥作為島嶼加以利用，同時也不會放棄沖之鳥周圍海域的專屬經濟區和外大陸架夢想。
■領海：從領海基線量起最大寬度不超過12海里的一帶水域。國家主權及於該水域的上空、水覆水域、海床和底土。
■專屬經濟區：沿海國有權在其毗鄰領海外，從領海基線量起最大寬度不超過200海里的特定法律制度的海域。
■大陸架：沿海國領海以外依其陸地領土的全部自然延伸，擴展到大陸邊外緣的海底區域的海床和底土，不到200海里，則擴展到200海里的距離。
■外大陸架：沿海國陸地領土向海洋的自然延伸如果超過其領海基線200海里以外的，可以主張200海里以外的大陸架，簡稱「外大陸架」。
■島嶼：指四面環水並在高潮時高於水面的自然形成的陸地區域，可以劃定領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及外大陸架。
■岩礁：聯合國海洋法沒有給出定義，但是規定，不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁，不應享有專屬經濟區或大陸架。
■大陸架界限委員會：根據《聯合國海洋法公約》建立的，有21名委員，由公約全體締約國從各國推薦的專家中選出來。委員會是獨立的國際機構，不是聯合國的下屬機關，只負責審定沿海國提交的科學資料(即「劃界案」)是否符合《聯合國海洋法公約》的規定。
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