吳士存：誘使域外大國脅迫中國南海就範成周邊國手段

自《聯合國海洋法公約》生效以來，本案是第一例在一國已作出排除性聲明的情況下，另一國針對該聲明所涵蓋的爭端單方面啟動強制仲裁程序的案件。菲律賓是在濫用《公約》規定的強制爭端解決程序，對《公約》爭端解決機制的嚴肅性構成嚴重的挑戰。若可以如此適用《公約》，那麼《公約》第298條還有何價值？目前35個國家所作出的排除性聲明還有何意義？

　　《國際先驅導報》特約撰稿 吳士存 葉強 2013年1月，菲律賓單方面就中菲之間有關南海爭議提起所謂國際仲裁。菲律賓聲稱，其提交仲裁的依據是1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的有關規定。對此，中國政府多次鄭重聲明，中國不接受、不參與菲律賓提起的仲裁，並於2014年12月7日發表《中華人民共和國政府關於菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》，全面系統闡述中國不接受、不參與仲裁以及仲裁庭對本案明顯沒有管轄權的立場和理據。
然而，仲裁庭仍然強行推進程序，並於2015年10月29日對本案管轄權和可受理性問題作出裁決。目前，仲裁庭已經完成對本案實體問題的審理，並將於近期作出最終裁決。應該說，菲律賓和仲裁庭嚴重侵犯中國作為《公約》締約國的合法權利。該仲裁完全背離了《公約》的宗旨和目的，損害了《公約》的完整性和權威性。仲裁庭的裁決是無效的，對中方沒有拘束力。

菲欲將非法侵佔的中國領土和海域合法化
中菲南海爭議的核心是20世紀70年代起菲律賓違背《聯合國憲章》義務，非法侵佔中國南沙群島部分島礁而引發的領土歸屬爭議。
南海諸島自古就是中國領土。歷代中國政府通過行政設制、軍事巡航、生產經營、海難救助等方式持續對南海諸島及相關海域進行管轄。日本在發動全面侵華戰爭後，侵佔了中國西沙、南沙群島。《開羅宣言》和《波茨坦公告》明確規定，日本應歸還竊取的中國領土。抗戰勝利後，中國收復西沙、南沙群島，在島上派兵駐守並建立各類軍事、民事設施，從法律和事實上恢復對南海諸島行使主權。
「保持佔有」原則是指在非殖民化過程中，新獨立國家應繼承殖民當局設立的行政管理邊界。作為美國殖民地，菲律賓固有領土範圍是由1898年《美西和平條約》、1900年美西《關於菲律賓外圍島嶼割讓的條約》、1930年《關於劃定英屬北婆羅洲與美屬菲律賓之間的邊界條約》明確規定的，其西部邊界從未超過東經118°，南沙群島和黃岩島根本不在上述條約規定的菲律賓版圖內。菲律賓憲法和法律，如1935年《菲律賓共和國憲法》、1968年《菲律賓領海基線（修正）法案》，以及1947年《美菲一般關係條約》，均重申了上述條約所規定的菲律賓領土範圍。
從20世紀70年代初起，菲律賓突破其本國的固有領土，推行領土擴張主義，陸續侵佔中國南沙群島的8個島礁。1978年6月，菲律賓頒布《第1596號總統令》，以所謂的「卡拉延島群」的說法對中國南沙群島部分島礁提出非法領土要求。菲律賓還於2009年修訂《領海基線法》，悍然將中國南沙群島部分島礁和黃岩島列入其領土範圍，企圖將非法侵佔合法化、永久化。菲律賓的上述行徑，嚴重違背「保持佔有」原則。
為了否定中國的領土主權和海洋權益，菲律賓通過強化非法建設、挑起事端、勘探油氣資源、抓扣漁民等不負責任的單方面行動，加劇緊張局勢，推動中菲南海爭議擴大化、複雜化。菲律賓在非法侵佔中國南沙群島部分島礁後，通過擴建島礁、建立軍事設施、建設港口機場、設立行政建制等方式，企圖長期佔據並將非法侵佔「合法化」。菲律賓還通過炸毀中國島礁主權標誌、利用舊軍艦「坐灘」中國仁愛礁等，企圖進一步侵佔中國南沙群島有關島礁。菲律賓在南海爭議海域進行油氣開採並在中國漁民的傳統漁場抓扣、虐待、槍殺中國漁民，企圖通過單方面行動將其海洋權益主張強加給中國人民和中國政府。2012年4月10日，菲律賓「德爾·皮拉爾」號軍艦，侵入中國黃岩島海域，武力襲擾在該海域正常作業的中國漁民、漁船，並對中國漁民施以長時間裸身曝晒等嚴重的非人道待遇措施，蓄意挑起「黃岩島事件」。
「黃岩島事件」發生後，中國成功進行對菲反制，掌控黃岩島。菲律賓自知若依靠海上力量對抗中國無異於蚍蜉撼樹，便將暗中準備多年的所謂「國際仲裁」方案和盤托出。

仲裁案違背多項國際法原則
菲律賓單方面提交仲裁違背多項國際法原則，是以國際法為幌子的政治挑釁。
首先，菲律賓背信棄義，違反國際法確立的「約定必須遵守」這一基本原則。《聯合國海洋法公約》第280條規定：「本公約的任何規定均不損害任何締約國於任何時候協議用自行選擇的任何和平方法解決它們之間有關本公約的解釋或適用的爭端的權利。」《公約》第281條規定：「作為有關本公約的解釋或適用的爭端各方的締約各國，如已協議用自行選擇的和平方法來謀求解決爭端，則只有在訴諸這種方法而仍未得到解決以及爭端各方間的協議並不排除任何其他程序的情形下，才適用本部分所規定的程序。」
而1995年8月10日《中華人民共和國和菲律賓共和國關於南海問題和其他領域合作的磋商聯合聲明》、1999年3月23日《中菲建立信任措施工作小組會議聯合公報》、2000年5月16日《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關於21世紀雙邊合作框架的聯合聲明》、2001年4月4日《中國－菲律賓第三次建立信任措施專家組會議聯合新聞聲明》、2004年9月3日《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府聯合新聞公報》、2011年9月1日《中華人民共和國和菲律賓共和國聯合聲明》都明確規定中菲雙方將通過雙邊談判協商解決領土和海洋權益爭議問題。通過談判協商和平解決爭議不僅是中方的政策，也是中菲雙邊達成的協議。
2002年11月4日，中國政府與包括菲律賓在內的東盟各國政府共同簽署了《南海各方行為宣言》。《宣言》第4條明確規定，「有關各方承諾……由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議」。
顯然，中菲兩國已通過雙邊、多邊協議選擇通過談判方式解決爭端，沒有為談判設定任何期限。在此情況下，中菲兩國之間的南海爭端只能通過談判方式來解決，而不得訴諸仲裁等強制爭端解決程序。菲律賓背信棄義，違反「約定必須遵守」這一國際法基本原則，其啟動仲裁程序的行為是違法的、無效的。
其次，菲律賓違背中方意願單方面啟動仲裁程序是對「國家同意原則」的背叛。「國家同意原則」是當代國際法的基石，是國際司法和仲裁程序啟動的前提條件。根據國際法，各國享有自主選擇爭端解決方式的權利。中菲雙方已協議選擇通過談判協商解決爭議。菲律賓單方面提起仲裁，違背雙方早已達成的協議，侵犯中國作為主權國家和《公約》締約國所享有的自主選擇爭端解決機制和程序的權利。任何國際司法或仲裁機構針對國家間爭端行使管轄權必須以當事國的同意為基礎。國際仲裁具有悠久的歷史，而無論國家間仲裁亦或國際商事仲裁，無一不是以合法有效的仲裁協議的存在為程序啟動的前提條件。違背當事方合意的仲裁，始終是無效的。因此，自中國退回菲律賓仲裁照會，並聲明「不接受」仲裁的時刻起，仲裁庭的任何決定、命令或裁決，對中國都是沒有效力的。
再次，菲律賓單方面提起仲裁在本質上是其違反《聯合國憲章》基本原則、大肆擴張領土範圍、嚴重侵犯中國領土主權的延續和發展。中國在南海的領土主權和海洋權益是長期歷史發展的結果，不能任由所謂國際機構來裁決。中國在第一次世界大戰結束時信任過巴黎和會，在「九·一八事變」後信任過國際聯盟，但是無一例外都被出賣了，先後丟失了山東和東北三省。歷史的教訓告訴中國，領土主權問題，只能由中國政府和中國人民才能做主，其他任何人、任何國家、任何機構都無權處置。菲律賓提起仲裁案，是企圖掩蓋其長期非法侵佔中國南沙島礁的事實，將非法侵佔行為合法化，是侵犯中國領土主權行徑的另一種形式和進一步發展。任何一個對人民負責任的政府都絕不會接受這樣的「仲裁」。
最後，菲律賓提交仲裁的行為違背《聯合國海洋法公約》明確規定和國際司法實踐業已確立的程序法規範。菲律賓提起仲裁的真實意圖是否定中國的南沙領土主權和海洋權益。根據國際法，島礁領土歸屬爭議應由一般國際法調整，並不屬於《公約》的調整範圍。而對於海域劃界爭端，中方也於2006年根據《公約》第298條將涉及海域劃界、歷史性海灣或所有權、軍事和執法行動等方面的爭端排除在《公約》強制爭端解決程序之外。包括中國、俄羅斯、法國、英國等在內的35個國家都作出與中方類似的聲明。這些排除性聲明連同當事方的協議一道構成了《公約》解釋和適用過程中不可分割的組成部分。《公約》第300條明確規定，「締約國應善意履行本公約下的義務，通過不構成濫用權利的方法，行使本公約賦予的權利、管轄權和自由」。自《公約》生效以來，本案是第一例在一國已作出排除性聲明的情況下，另一國針對該聲明所涵蓋的爭端單方面啟動強制仲裁程序的案件。菲律賓是在濫用《公約》規定的強制爭端解決程序，對《公約》爭端解決機制的嚴肅性構成嚴重的挑戰。若可以如此適用《公約》，那麼《公約》第298條還有何價值？目前35個國家所作出的排除性聲明還有何意義？

警惕南海爭端的國際化、司法化傾向
必須指出，中國不接受、不參與菲律賓單方面提起的國際仲裁，不代表中國不履行「和平解決國際爭端」的義務。回顧歷史可以看到，中國是最早參與常設仲裁法院等國際爭端解決機構活動的國家之一。中國清朝政府先後派楊儒和陸宗祥等人參加了1899年和1907年兩次海牙和平會議，並於1904年和1910年先後批准了1899年和1907年《和平解決國際爭端公約》，是常設仲裁法院的原始締約國。中國作為聯合國會員國也是國際法院的當然成員，自法院成立時起先後選派徐謨、顧維鈞、倪征燠、史久鏞和薛捍勤任法官。中國還積极參与國際立法工作，致力推動各國在國際關係中遵守統一的國際法規則。自1971年恢復在聯合國合法席位以來，中國已加入400多項多邊條約，參加了聯合國所有專門機構和絕大多數政府間國際組織，全面融入並積極維護當代國際秩序。近年，中國還通過積極倡導和推動《上海合作組織憲章》、《亞洲基礎設施投資銀行協定》等條約制定，推動相關領域國際法治建設，努力促進國際和地區發展、穩定和繁榮。
《聯合國憲章》明確載明了和平解決國際爭端的方法，即談判、調查、調解、仲裁、司法解決，以及區域機關或區域辦法，或各當事國自行選擇的其他方法。顯然，在國際法下，談判在和平解決國際爭端過程中具有事實上的優先地位。中國政府一貫堅持在尊重歷史事實的基礎上，根據國際法，通過談判協商解決領土歸屬和海洋權益主張重疊爭議。自20世紀60年代以來，中國通過談判協商已與14個陸地鄰國中的12個解決了邊界問題，劃定邊界長度達約20000公里，佔中國約22000公里陸地邊界的90%。此外，中國和越南通過談判協商劃定了兩國在北部灣的海洋邊界。可以說，這是新中國奉行獨立自主的外交政策及睦鄰友好的周邊外交政策，踐行國際法的最好例證，也是新中國通過談判協商解決國際爭端所取得的舉世矚目的成就。
長遠來看，則需要警惕南海爭端的國際化、司法化傾向。中國在維護國家領土主權和海洋權益方面的決心和力度越來越大，周邊部分爭端國必將如坐針氈。在當前國際形勢下，這些國家既不敢明目張胆地通過武力對抗中國，又怕與中國合作開發而喪失了非法攫取的既得利益。於是，與域外大國結盟，誘使域外大國介入南海爭端，並通過訴諸國際法上的第三方強制解決方式脅迫中國就範，成為這些國家當前及未來一段時期積極尋求的手段。對此，中國應儘早謀劃、提前準備，積極運用法律手段維護國家主權、安全、發展利益，不斷提高我國主導和制定國際規則的能力，為構建和平安寧合作的國際海洋秩序作出貢獻。（作者系中國南海研究院院長、研究員）

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