陳忠海：鴉片戰爭與晚清財政
鴉片戰爭前，中國的人口超過了4億，英國1000多萬，英國派了一支不到2萬人的艦隊從數千公里外「長途奔襲」，居然把中國打得毫無招架之力。有人說道光皇帝用人不當，有人說雙方的武器有「代差」。除了這些，在經濟層面還有哪些值得進一步反思的呢？
戰前，中國和英國因鴉片走私與反走私發生了激烈碰撞，鴉片不是一個經濟命題，鴉片走私也不屬於正常的商業行為，裡面包含著道德的因素，觸動的是民族尊嚴的底線，一場戰爭不可避免。
包括道光皇帝在內的許多中國人認為打這一仗不必擔心，大清國不可能失敗。作出這種判斷並不奇怪，因為只從數字上看的話，中國與英國不僅面積、人口等體量不在一個等級上，而且軍力相差也很「懸殊」：不是中國相差「懸殊」，而是英國。
先看看清軍的規模：其主體是八旗兵和綠營兵，嘉慶以後又設防軍，主要是鄉勇，尚不構成戰鬥力。八旗兵約有20萬人，綠營兵的人數各朝不定，順治朝有66萬人，鴉片戰爭前也在60萬人以上，也就是說，不算鄉勇清朝常備軍的總兵力超過了80萬人，為當時世界上人數最多的一支常備軍。
再來看看英軍：其主體包括正規軍和國民軍，正規軍約14萬人，國民軍約6萬人，總兵力20萬人左右。英國與中國相距4個時區，近8000公里，是你打上門來，我在家門口作戰，「叫花子門前也有三尺硬地」，誰優誰劣似乎不戰已有結論。
所以當時很多中國人對戰爭結果持樂觀態度，但他們不了解此時世界軍事發展的巨大變革，冷兵器時代的「人海戰術」早已過時，先進的槍炮艦船、效率更高的通信手段以及科學的指揮體系才是決定戰鬥力的關鍵。
以火藥技術為例，它雖然是中國的「四大發明」之一，但其最先進的研究和製造工藝卻正被西方引領。19世紀，英國依靠當時世界上最先進的設備可以對火藥的原料進行精細加工，研發了最科學的配比，用粉碎機、攪拌機、磨光機等機器將火藥製造成槍用、炮用等不同形態，又研製出高爆炸藥和硝化甘油，與傳統火藥有了質的區別。
英軍雖然人數不多，配備的卻是最先進的滑膛槍、來複槍，艦船也由風帆驅動實現了蒸汽驅動，由木質艦船升級為鐵甲戰船，裝備了可以旋轉的裝甲炮塔。英國海軍配備的戰列艦長約100米，排水量近2000噸，安裝有74門火炮，又稱「74炮戰列艦」，而中國水師最大的戰船不過11丈，約合33米，排水量只有300多噸，載炮10餘門。
清朝沒有警察，綠營承擔著維護地方治安的職責，水師充其量也只能算「水上警察」，清軍不僅艦炮落後、數量少，而且官兵配備的武器也很差，「刀矛弩矢」還在大量使用。摸清了這些底細的英國人根本不把中國軍隊放在眼裡。戰前，英國外交大臣巴麥尊在致海軍部的公函中說：「中國政府的海軍數量很小，其性能與裝備極端無用……可以用很小的兵力就能執行成功。」
難道清政府不重視軍備嗎？恰恰相反，軍費向來是清朝財政的第一大支出項目，乾隆曾在臣下奏章上批示：「兵餉一項，居國用十分之六七。」據龔澤琪《中國古代軍事經濟史》，清朝常例軍費「占其歲出大半」，鴉片戰爭前，清政府每年的財政收入在4000萬兩左右，而兵餉一項就超過2000萬兩，其次是王公官俸和各省留支，後二者相加不過數百萬兩而已。
但2000多萬兩的軍費對應80多萬常備軍仍然太少了，簡單平均一下，官兵人均不足25兩，嘉慶、道光年間米價在每石2兩左右，一個九品官的年俸是33兩，因而這點軍費只能算「人頭費」和維持費用，別說建造新式戰艦，就連置辦幾件像樣的武器也常常捉襟見肘。
根據《清實錄》等史料記載，順治九年（1652）朝廷歲入2428萬兩，康熙二十四年（1685）歲入3123萬兩，雍正三年（1725）歲入3585萬兩，乾隆十八年（1753）歲入4069萬兩，嘉慶十七年（1812）歲入4013萬兩，道光二十二年（1842）年歲入3714萬兩，以上各朝財政收入雖有增減，但200年間大體維持在一個水平上。
沒有大起也沒有大落，這與清朝財政收入的結構有關。在清政府的財政收入中地丁、鹽課、關稅是主要項目，其中與土地相關的地丁一項通常佔到2/3左右。土地的面積是相對穩定的，如果稅率沒有大的改變，這項收入自然相對穩定，這是以自然經濟為主導的農業國家財政的特點，不僅清朝，之前的歷代王朝也基本維持著這種狀況。
在這種狀況下政府的作為也十分有限，財政支出只能保障兵費、官俸、皇室支出以及賑濟等幾項，財政支出的餘地十分有限，遇到對內對外戰爭只能採取臨時性的加稅、捐納等手段予以籌辦。財政支出的維持性決定了軍費與軍備的維持性，即使面臨嚴重的軍事威脅，這種慣性也難以迅速改變。
國家是階級矛盾不可調和的產物，政府是國家的管理形式和結構形式，政府除了保護人民安全、協調內部矛盾外，更重要的是要有能力保護國家的領土與主權。要履行好這些使命，政治、軍事、外交和法律的措施都必不可少，而財政通常也是重要的手段之一，財政不能僅以維持政府運轉為目的，它還有配置資源、調節分配、促進經濟發展的任務。
當英國已經完成了資產階級革命和產業革命，對國家和政權有了新的認識時，中國還處在2000多年前就已確立的封建統治框架之下。或許在清朝統治者看來，所面臨的對手還是那些試圖改朝換代的人，不管這些人來自陸地還是海上，對付他們的手段還是千百年來的那些習慣做法，至於經濟戰、貿易戰和金融戰，這些都是無法想像的。
鴉片戰爭前中英雙方工業製造能力、軍事實力的巨大差距只是表象，深層次里是國家治理體系、治理思想的巨大差異，這兩個國家，一個完成了近代化的改造，一個還生活在1000年前，雙方的差異由表及裡再由里及表，把各自的綜合實力早已框定在了不同的等量級上。
道光十九年（1839）6月3日，清政府欽差大臣兼兩廣總督林則徐下令在虎門海灘當眾銷毀了從外國商人那裡沒收的鴉片，23天里共銷毀鴉片19187箱和2119袋，約相當於外國商人向中國整整一年的鴉片走私量。
道光二十年（1940）6月21日，首支英國艦隊到達珠江口。8月，侵華英軍艦隊基本組成，包括16艘戰艦和4000多軍人，後來英軍又陸續增兵，最多時有戰艦25艘和1.9萬人，當時中國東南沿海4省的總兵力不少於20萬，還有從各省陸續調來的兵力，在人數上清軍佔有絕對優勢。
但在交手中清軍發現英軍的艦炮實在太犀利，直接在海上交手等於送死，於是被迫改為在陸地要塞上堅守。敵強我弱，防守固然是對的，但由此更加暴露了清軍的弱項：由於被動防守，無法預知敵人進攻的重點，清軍只得處處設防，結果兵力的優勢不存在了。
直到這時，道光皇帝還不相信會打不過英國人，所以他急令各省向沿海增兵。調兵令下達後，安徽、河南、湖北甚至陝西等省均派出大批軍隊赴沿海，總兵力多達6、7萬人，人數不少，但在交通、通訊和指揮均十分落後的情況下，順利到達指定位置、形成戰鬥力顯得十分費時費力。結果是，這些援軍並沒怎麼發揮作用，大筆因移防而新產生的軍費又擺在了道光皇帝的御案上。
在第一次鴉片戰爭期間，道光皇帝始終處在搖擺之中，一會兒禁煙，一會兒又派人議和；一會兒調兵增援，一會兒又急令撤防。往往是戰事緊張起來就增人死守，戰事稍微緩和就下令撤防，為此貽誤過不少軍情。但也不能怪道光皇帝「瞎指揮」，財政緊張是其不敢大舉增兵又急於撤防的一個重要因素。
道光皇帝的父親嘉慶皇帝在位時，為鎮壓「白蓮教」起義曾額外花費了2億兩軍費，對年財政收入只有4000萬兩左右的政府來說，這幾乎是一筆承受不起的負擔。為籌措經費，嘉慶皇帝甚至採取了捐納的辦法，即允許捐款買官，京官花錢可捐到郎中，相當於「司局級」；地方上可捐到道台，相當於「地市級」。據羅玉東《中國厘金史》統計，嘉慶九年（1804）全國捐納銀兩1083.5萬，戶部財政收入不全是銀兩，另外還有制錢，當年戶部的銀兩總收入是1377.1萬，捐納佔了其中的76.7%。
財政困難，想臨時增加收入又難上加難，道光皇帝忽戰忽和、忽打忽撤，原因就容易理解了。道光二十二年（1842）中英簽訂《南京條約》，清政府割香港島給英國，開放廣州、廈門等5處通商口岸，向英國賠款2100萬兩，其中 600萬兩賠償鴉片損失，300萬兩償還英商債務，1200萬兩為英軍此戰的軍費。
道光皇帝接受了這些屈辱的條件，一方面恐怕是覺得打不過，另一方面可能也覺得打不起，2100萬兩隻相當於鎮壓「白蓮教」花費的1/10，這些洋人比「白蓮教」可怕多了，如果賠點兒錢能「消災」的話，為什麼不接受？
賬當然不能這麼算，一個國家真正強大，不僅要有強大的經濟基礎，也要有強大的軍事力量，而強大的軍事力量又離不開堅實的財政保障。在這種「維持型」財政體制下，晚清即使再出幾位「唐宗宋祖」也無法帶領人民實現富強，更無法帶領國家走向強盛，而只能任人欺凌和宰割。
有人說，鴉片戰爭失敗的主要原因是道光皇帝任用了耆善等投降派、貶謫了林則徐等主戰派，如果放手去打還是有取勝把握的。只能說持這種看法的人有些糊塗，因為他們沒有看到清政府在國家治理理念和治理體系上的陳舊與落後，沒有看到因為長期的落後與封閉，表面龐大的大清帝國早已無比孱弱了。
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