揭秘鋼鐵「337」調查：一場美國人的陰謀？

理性·建設性

從可能引起的後果來看，雙反調查的後果是徵收反傾銷稅和反補貼稅，而337調查裁定的是禁止令和排除令，意味著永遠失去美國市場。

留給中國40家鋼鐵企業的時間不多了，6月16日之前如果它們還未對美國鋼鐵公司提起的「337調查」進行應訴，部分碳鋼和合金鋼產品將會永久失去美國市場。

這是中國鋼鐵貿易史上首次遭遇「337調查」。4月26日，美國最大的鋼鐵公司美國鋼鐵集團公司（U.S.SteelCorporation）向美國國際貿易委員會（(UnitedStatesInternationalTradeCommission）提出調查申請，指控40家中國企業在部分鋼材產品上存在不公平競爭行為，寶鋼、河鋼、武鋼、首鋼、沙鋼、鞍鋼等國內龍頭鋼鐵企業都在起訴名單之內。

一個月後的5月26日，「337調查」正式啟動。

中國鋼鐵企業面臨著三項指控：密謀控制價格、盜用商業秘密、偽造商品原產地。

所謂「337調查」，是指美國國際貿易委員會根據美國《1930年關稅法》第337條款及相關修正案進行的調查，禁止的是一切不公平競爭行為或向美國出口產品中的任何不公平貿易行為。

在337調查立案的前一天，也就是5月25日，美國商務部對中國的耐腐蝕板做出反傾銷反補貼調查終裁，裁定中國企業的反傾銷稅率為209.97%，在同被徵收反傾銷稅的五個國家中，稅率最高。同時對中國企業徵收稅率39.05%的反補貼稅，其中，寶鋼、鞍鋼、河鋼等大型鋼企反補貼稅率更是高達241.07%。

「337調查」令雙方摩擦再一次升級。2015年中國對美鋼鐵出口量只有240萬噸，佔據出口總量的2.1%，而碳鋼和合金鋼又只是其中的一部分。不過，這區區2%很可能就此推倒中國鋼鐵國際貿易的多米諾骨牌，引發嚴重的連鎖反應。近年以來，中國鋼鐵因為相對低廉的價格優勢已經引發了歐盟等多個國家地區的抵制活動。與此同時，不排除未來會有更多的鋼鐵產品被提起調查。

不過，在國內需求收窄、利潤微博的逼迫下，中國鋼鐵似乎還在聽從市場的召喚。業內人士指出，價格主導的因素，讓中國鋼鐵在國際市場旗開得勝，出口量一再沖高。2013年10月6日，國務院印發《關於化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，提出化解過剩產能要落實「四個一批」，即消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批。轉移一批實際上就是將國內的過剩產量以擴大出口的方式嚮往輸出。國際貿易環境再趨緊張，讓中國鋼鐵產業所處的境遇很微妙。

擺在40家中國企業面前的是一場意義特殊的戰爭。

鋼鐵遭遇「337調查」

4月26日，就在美國鋼鐵公司對中國40家鋼鐵企業發起337調查請求的當天，金誠同達律師事務所接到了來自寶鋼的應訴代理要約。隨後，多家大型鋼企相繼向這家機構發出應訴代理要約。

這是一家在國際貿易、WTO爭端解決領域打過「硬仗」的律所，曾多次代表中國企業以及中國政府應訴反傾銷和反補貼調查。業務帶頭人楊晨和田予將在接下來至少15個月的時間裡率領一支多達十幾人的律師隊伍，全力投入到這起案件的訴訟中。

作為原告的美國鋼鐵公司指控中方公司的部分碳鋼、合金鋼產品在對美出口、在美進口和在美銷售中存在不公平競爭行為。指控包括三項內容:第一，陰謀操縱價格、產量和出口量，違反了《謝爾曼法》第1條（《美國法典》第15卷第1條）的規定；第二，侵佔及使用美國鋼鐵公司的商業秘密；第三，原產地或製造商虛假標識，違反了《蘭漢姆法》（《美國法典》第15卷第1125（a）款）的規定。

涉案的40家鋼鐵企業，受到的指控不盡相同，有的三項全部涉及，有的部分涉及。「從操縱價格到盜取商業機密，再到偽造原產地，如此全面的指控在337調查歷史上實屬罕見。」楊晨向經濟觀察報表示。

5月27日，也就是立案第二日，中國商務部救濟調查局負責人發表談話，表達了「堅決反對和強烈不滿。」同一天，作為最主要行業組織的中國鋼鐵工業協會發表談話，表示了「極大憤慨和堅決反對」。

依然是在這一天，寶鋼在其官網發布了一條「寶鋼集團對美國337調查正式立案的意見公告」，在對美方做法表達「遺憾」的同時，表示「將積極應訴抗辯」。「337調查」對於寶鋼為代表的企業，衝擊之大不言而喻。寶鋼股份有限公司副總經理王靜對經濟觀察報表示：「涉案的冷軋產品（碳鋼品種）只有3萬噸左右，價值並不是很高，對公司的利潤影響不是很大，但我們企業在這個市場上耕耘了十幾年，時間非常長，我們非常珍惜這樣引領全球市場的高端客戶，這種損害還是比較大的。」「如果敗訴，不能排除未來更多其他鋼鐵產品被提起調查，以及美國以外的其他國際市場效仿美國的做法。」楊晨對經濟觀察報表示。

近年來，中國鋼鐵因為相對低廉的價格優勢已經引發了歐盟、北美、南美等多個地區的抵制，這一年中國鋼鐵在國內、國際市場的際遇用「內外交困」來形容並不為過。2014年，14個國家和地區對中國鋼材產品發起21起貿易救濟調查；2015年，這一數字上升到了37起。「在全球範圍內，大家還是會容易追隨美國的動向。」楊晨說。

從此前頻繁的「雙反」調查到如今的「337調查」，中國對美國出口受到的限制在增加。楊晨解釋，原因在於，首先，「雙反」調查主要考量的產品有沒有低價傾銷和政府補貼，從而對競爭對手造成衝擊，此次的337調查有一項重要的指控則是壟斷。「壟斷是你有了相當的市場份額，才可能有壟斷行為，這次的起訴是把中國企業的地位給提高了。」

而從可能引起的後果來看，雙反調查的後果是徵收反傾銷稅和反補貼稅，而337調查裁定的是禁止令和排除令，意味著永遠失去美國市場。

中國勝算有多少？

6月16日之前，寶鋼將向美國國際貿易委員會提交一份書面答覆，對於此案做出第一次答辯。在這份書面答覆中，寶鋼需要對於原告方的指控提出反駁性意見，以及做出一些事實層面的確認。

此後則是3至6個月的證據開示，在美國國際貿易委員會的組織下，雙方各自提供各種證據。寶鋼之外，武鋼、河鋼、首鋼、鞍鋼等企業都將按此程序展開調查。「5月26號剛剛立案，目前還在答辯的準備過程中，寶鋼在和我們密切配合，準備應訴所需的材料與證據。」楊晨告訴經濟觀察報，所謂的準備，主要是收集事實證據，以及確定應付的策略。寶鋼因為涉及三項指控，所以在做全面的準備。「這一次中國企業將進行獨立應訴。因為各家企業的狀況不一樣，每個企業遇到的起訴點也不一樣。根據我們的了解，大多數都會去應訴。」

中國社科院世界經濟與政治研究所國際貿易研究室副主任李春頂也對經濟觀察報表示，「相比以往，這次『337調查』的最終處理結果會比較嚴重一些；第二，這次調查涉及到的企業多，有40家企業，而且多數都是一些重要的大型鋼企，影響範圍比較大。企業應該作好積極應訴的準備。」

以往的「337調查」，中國企業在很多時候卻並非如此積極。數據顯示，在過去已經判決47起「337調查」案件中，中國企業的敗訴率高達60%，遠高於國際平均敗訴率26％。

這其中的原因是多方面的。楊晨向經濟觀察報介紹，「337調查」本身比較複雜，訴訟成本比較高，一個案子的律師費、證據保全公司等第三方的費用，可能需要動輒幾百萬美元，應訴成本之高令很多企業不堪重負，放棄應訴就會相對較多。

2003年的電池「337調查」案件中，訴訟費高達300萬美元，相當於當年電池行業出口的利潤總和；2005年的橡膠助劑「337調查」案件中，中國企業需要支付2000萬美元。

不過這次有所不同。「我們認為，這次的『337調查』，政治背景更濃一些，原告方在法律層面能夠站得住腳的證據非常薄弱，中方勝訴的幾率會很大。」楊晨告訴經濟觀察報，更加重要的是，這次的積極應訴是要表明中國鋼鐵企業的「態度」。

楊晨所謂的「態度」在企業那裡得到了印證。武鋼此次面臨前兩項指控，分別是控制價格和竊取商業機密。針對指控中涉及的控制價格，武鋼集團宣傳部主任孫勁在接受經濟觀察報採訪時如此回應:「武鋼現在整個的生產過程也全部是自動化控制，從產品的研發、原材料的購買到生產過程、人員配置、工資標準再到產品的銷售、價格等，都完全進入了我們的ERP自動化控制系統，都可以據此調查出來，並提供相應的證據，比如我們的產品是怎麼研發出來的，哪裡買的原材料，我們支付了多少人工成本，銷售品種、總量及利潤是多少，都是可以在ERP系統里查到，也就是說我們的整個生產過程是有記載的，可以拿出非常有力的證據做出回應。」「如果說我們對美國傾銷了鋼鐵產品，那應該是我低於成本價賣給你，但根據我們的數據顯示，就完全可以推翻這一無理指控。之前美國多次試圖採用鋼鐵的反傾銷手段同我們打官司老打不贏，這就是原因所在。」孫勁說。

針對指控中的盜取商業機密，孫勁則表示：「鋼鐵產品是較為成熟的產品，根本不存在所謂的知識產權糾紛。更何況，這一說法毫無事實根據。武鋼有自己的研究院，所有產品的研發、專利申請包括研究報告，我們都有，而且都是可以提供出有力的證據。到目前為止，調查還沒有開始進行，到時我們會出示相應的證據材料。」

在此次被提出三項指控的寶鋼，在其官網發布了一則聲明，明確表示：「在2009年寶鋼即建成了多功能超高強度鋼生產專用線，為寶鋼開發和生產雙相鋼奠定了基礎，並通過了多家汽車主機廠和零部廠的材料認證。」

寶鋼集團法務部部長沈雁在此前的央視採訪中表示：「寶鋼已經把所有需要的材料收集完畢，從研發到發過的大量論文、自己的科研成果、在會議上做過的一些報告，以及汽車廠商對於我們材料認證通過的一些決定，全部做了收集，應該說寶鋼已經做好了充分的應訴準備工作。」

對於這一說法，楊晨提出了自己的反駁意見。他表示，協會作為行業組織，美國也有鋼鐵工業聯合會，也有其他各種產品協會，協會並不具有任何引導和控制出口價格、數量的職能，從事實上來說，也根本做不到。中國鋼鐵企業體量比較巨大，是經過多年的充分的市場競爭發展壯大起來的，再者，鋼協既沒有股權，也沒有管理權，說中國鋼鐵工業協會是壟斷組織這個說法根本不成立。

「從已經掌握的信息看，美國鋼鐵公司的指控不成立。如果美國國際貿易委員會能夠公正審理，中方勝訴的幾率還是很大的。當然，目前不能完全排除其他因素的影響。」楊晨說。

為何是現在？

「2015年，中國出口美國的鋼材產品只有240萬噸，碳鋼和合金鋼又只是其中的一部分，而美國一年的進口量是4000萬噸，拿這區區200多萬噸來挑起是非，這是愚蠢的作為。」冶金規劃研究院院長李新創的語氣里都是憤怒和不平。

李新創認為，有市場需求就是好產品，就代表了競爭力。美國的反覆調查，事實上早已表現出了對中國鋼鐵的極大偏見。「美國此時提出『337調查』，在我們看來實在顯得突兀。」中國鋼鐵工業協會市場調研部進出口協調處的一位負責人則認為，全球鋼鐵產業在上個世紀完成產業轉移，從美國為中心轉移到了以亞洲為中心。「鋼鐵在美國從70年代就已經被作為夕陽產業，美國對其不投入，不研究，甚至是學校的鋼鐵冶金專業都已經成為混合大專業，不再設立細分專業。美國鋼鐵產業自身的落寞，才是發起調查的最根本原因。事實上，相較於新興產業這樣的知識產權糾紛熱地，鋼鐵產業的知識產權糾紛向來極少。」他說。

這位負責人所說的「突兀」，在代理寶鋼、武鋼、首鋼三家企業的律師楊晨看來，還體現在這次「337調查」本身的特殊性上。

事實上，「337調查」主要是針對於知識產權有關的貿易爭端，盜取商業機密是比較常見的指控，但反壟斷（針對第一項指控）和反規避（針對第三項指控）本身不在美國國際貿易委員會的傳統管轄範圍內。

「反壟斷一般是由美國的司法部或者是由聯邦法院管轄，美國國際貿易委員會介入反壟斷調查在歷史上是第一次，這在歷史上是第一次，反規避問題傳統意義上則是由商務部立案調查。雖然對於337調查範圍的規定比較寬泛，並不排除知識產權以外的調查許可權，但我們認為如果不是由美國國際貿易委員會來介入這件本身並不專長的事情，會更合理一些。」楊晨向經濟觀察報表示，「這次的『337調查』本來就不應該立案，美國國際貿易委員會存在審查標準太低的問題。從立案的角度，我們認為美國已經具有一定程度的貿易保護傾向了。」

政治因素則被認為是此次「337調查」的另一個重要背景。美國國際貿易委員會由6個委員組成，3個是民主黨，3個是共和黨。「今年恰逢大選年。在一定程度上，不排除美國國際貿易委員會會考慮黨派的利益。當然，從美國的法律角度，對於美國國際貿易委員會的不公正裁決，可以上訴到美國的法院。」楊晨說。

楊晨介紹，回顧過去，貿易領域的爭端與美國大選一直如影隨行。大選年必有大案，2004年，2008年，2012年，均是如此。如今大選在即，美國國內對於中國鋼鐵產業並不友好的氛圍的確具有存在的合理性。

「除此之外，對於入世進入15個年頭的中國來說，今年也是特殊的一年。」楊晨表示，根據WTO中國入世議定書的15條，各個國家應該承認中國的市場經濟地位，或者放棄在反傾銷當中對中國適用替代國的方法，「美國和歐盟一些國家的產業原本不希望各自政府履行WTO的有關承諾，在這個時候提起訴訟，也是對政府的一種施壓。」

中國鋼鐵的夾縫

15個月之後，也就是2017年8月左右，針對中國鋼鐵國際貿易的首個「337調查」將會經歷初裁、終裁，最終將結果遞交美國總統。「從我們目前的分析來看，已經不能排除美國貿易保護的動機，美國公司試圖借337程序對自身和所在行業形成保護。如果在中國鋼鐵企業反駁證據有力的情況下，美國國際貿易委員會最終做出不公正裁決，那麼就可以視為濫用貿易救濟措施的行為了。」楊晨向經濟觀察報表示。

2016年前4個月，中國鋼鐵對美國的出口量只有37萬噸。照此規模，今年的對美出口量很有可能連200萬噸都難以突破。儘管基於區位導致的物流成本原因，對美國、歐洲地區的鋼鐵貿易一直都不是中國鋼鐵出口的大頭，但過去數年這兩個地區近年時而上漲、時而下滑、總量不大的出口依然能夠直觀反映出中國鋼鐵貿易身處的微妙國際環境。

2015年，中國對美出口鋼材240萬噸，對歐洲出口950萬噸，而這一年美國每年鋼材進口用量在4000多萬噸，歐洲過去一年的內部鋼材貿易量則有一億多噸。

美國和歐洲的出口量有可能會持續萎縮。在這兩個貿易爭端的最主要是非之地，中國鋼鐵幾乎快要被積壓地失去了存在感。不過，中國鋼鐵的出口總量依然在上漲。2011年，中國鋼材出口量是0.49億噸，2015年達到1.1億噸，從絕對值看，「十二五」期間，每一年中國鋼鐵的出口量都以不小的幅度在增長，其中，2014年出口更是同比增幅達到60%。

在這期間，中國鋼鐵國際貿易的摩擦次數伴隨著這組數字在同步上升，「政府補貼」、「政府干預」、「中國鋼鐵威脅論」也隨之出籠。

2015年，針對中國鋼鐵的貿易救濟調查達到37起，達到歷史之最，而令各界深感不安的「337調查」最終在2016年的年中被「恰逢其時」地提出。

根據中鋼聯的統計數據，今年前4個月，中國鋼材出口累計3700萬噸，累計同比增長7.3％。按照這一形勢，2016年中國鋼材出口用量還將再創新高。而針對中國鋼鐵的「不友好」行為不出意外，也將持續居高不下。

中國鋼鐵出口增長的背後有著鋼鐵行業乃至中國經濟轉型的必然。業內人士表示，長期以來，中國政府一直不鼓勵鋼鐵的大量出口，一個重要的原因是在於，鋼鐵是高耗能高污染行業，大量的生產和出口，對於本國經濟並非全是好處。

我的鋼鐵網進出口分析師張曉麗認為，價格主導的因素，讓中國鋼鐵在國際市場旗開得勝，出口量一再沖高。「這也是迫於國內市場空間收窄的壓力，國際市場成為中國鋼鐵企業化解產能的另外一個出口。」張曉麗說。

不過，眼下中國鋼鐵的出口利潤也未見得很高。分析機構透露，今年三四月國內鋼價陡然上漲之際，鋼鐵外貿甚至出現了不少「毀單」的現象。也就是說，鋼鐵出口的利潤沒有想像中那麼高。「鋼鐵外貿的利潤沒有想像地那麼高，但企業產能過剩，國內需求和價格又不盡人意，這樣出口的動力會一直存在。目前來看，價格依然是中國鋼鐵在國際市場的最重要籌碼。」一位鋼鐵企業人士如是說。

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