維舟：一座5000萬人的超大城市可能嗎

摘要從某種程度上說，超大城市人口數量的增加，倒不如說是一件好事：它可以倒逼這座城市在規劃能力、公共管理水平等方面進行結構性改革，而單純地控制外來人口，則是迴避這種改革的最簡單辦法。

作者：維舟

唔，這是一個頗難回答的問題。

從歷史上看，簡單地說，只要沒有天災、戰亂或政治等因素的阻礙，一個大城市總是會儘可能地大，大到它的地理空間和技術條件所能承載的最大限度，尤其是後者，因為那是它僅有的真正極限。以人口規模而論，在我們現在看來僅是中等規模的一些「大」城市，如果放到古代，那都大得不可思議——如廈門2015年常住人口386萬，而前現代城市極少有超過100萬人口，1700年歐洲最大的城市倫敦也僅有55萬人。除了社會經濟的發展之外，這在根本上的制約是因為古代的技術條件不足以建造高密度的高層建築，並以高效的物流運輸系統供應居民的生活需求——也就是說，沒有辦法在一個相對狹小的地域內養活超出一定規模的人口。

當然，這裡面預先要澄清的是如何界定「一座」「城市」的「人口」。之所以要把這些詞都打上引號，是因為在城市規模的比較時，彼此的界定往往造成巨大的差別。歐美在現代人口地理學上普遍採用的是「城市連綿體」的概念，如權威的世界城市人口統計Demographia是根據衛星地圖上的連續街區（即建成區範圍）來界定城市區域，但在行政制度上這卻往往並不是「一個」城市——例如現在全球最大城市日本東京的估算人口多達3784萬人（據Demographia World Urban Areas 2015年統計），但這其實是橫跨東京都、千葉縣、琦玉縣、神奈川縣的連綿城區的「大東京」，如果單統計東京都的人口，那就僅有1316萬人（2010年），而即便是東京都，除了東京市區的23個區之外也還包含26個單獨設立的市，因此這個世界上最大的城市，其實是百餘個市和區的「集合體」，或用國內的術語來說是「城鎮群」。

東京-橫濱都市圈，圖片來自Demographia World Urban Areas 2015

相比起來，中國慣用的則是按行政區劃邊界來計算城市人口的，談到上海的人口，便包含下轄所有郊縣的人口，甚至連其農業人口也算在裡面。因此，如按國外通行的方式計算，中國城市的實際人口往往要少掉許多——尤其是重慶這樣，它3017萬常住人口中的絕大部分都不能算是重慶這座城市的人口，因為這個直轄市其實是一個「省」；但有時，卻又會多出許多，因為就在十多年前，中國在統計城市人口時，根據的都是戶籍人口而非常住人口，以至於深圳在很長時間裡明明住著數百萬人，但地圖等許多出版物上卻標明它只是個幾十萬人的中等城市。此外，國外慣例按連續城區來計算，因此當國內討論廣州人口突破1000萬是否太多時，按Demographia 2015年的統計，「廣州-佛山」卻已經是人口達到2060萬的超級都市了。

一座有吸引力、能提供人們所需要的各種機會的大城市，幾乎總在不斷地「自然生長」。 如果我們把連綿不斷的城區視為「一個」城市，那麼可以發現，城市的擴張很少會受行政邊界的阻礙。像紐約其實有很大一部分是在新澤西州的紐瓦克（紐約三大機場之一的紐瓦克機場也在此），行政上說既不屬於紐約州也不屬於紐約市；在歐洲，瑞士的巴塞爾、法國的聖路易、德國的魏爾其實完全連在一起，國境就是一條馬路或一河之隔。它可以跨越邊境鋪展、向空中生長，只要城市環境宜居，沒有什麼能讓它停下。至於人類的城市最大應該有多大，那幾乎只有上帝知道。雖然現在全世界也只有兩座城市（東京和雅加達）超過3000萬人口，不過，已有不少學者主張，5000萬人的城市是可能的。

這方面，經濟學家的想像力顯得尤為大膽。早在2007年，當時的摩根士丹利亞太區首席經濟學家謝國忠就主張，中國應當建立多達20座5000萬人以上的超大城市。他的理由是：人口的集中帶來規模經濟效應，能有效提升經濟運作的效率，實現更為廣泛的勞動分工，使得大城市的就業機會、人均收入一般都比中小城市高，巨大的人口也使得公共交通等基礎設施更有利可圖，從而運轉良好；此外，由於人口的集中，垃圾處理和城市污染等都能得到集中有效的處理，從而緩解環境惡化。海通證券副總經理李迅雷也曾預測上海到2040年將「向5000萬人的規模邁進」，而他認為這會是一件好事情。與經濟學家這種觀點適成對比的是，國家發改委發展規劃司司長徐林在前年曾說，研究表明，城市人口規模200萬-500萬，最符合規模經濟。

東亞國家由於人均資源的擁有率大大低於全球平均水平，故人口居住模式大多是集聚模式，不像美國那樣分散。像東京、首爾這樣單獨一座城市就幾乎佔到全國1/3的人口。不過由於美國城市化程度高，全國仍有11%的人居住在紐約和洛杉磯這兩座最大城市裡，相比起來，全中國每31人中才有1人住在北京或上海。因而與我們一般的看法不同，人口問題專家黃文政在2014年提出，無論是城市面積還是人口規模，北京不是太大，而是太小了。

當然，城市人口的驟增會帶來公共管理方面的巨大壓力。很多人都有這樣的想法：太多外地人湧入進來後，城市裡的公交車變擁擠了、看病或就學更難了，甚至房價也被炒高了。不過這些想法的背後都有一個基本假定，即城市公共資源是有限的，而人口多到某個臨界點之後，就會造成僧多粥少的局面，從而降低原有居民的生活質量。

這其實是似是而非的。且不說任何公共資源都是可以不斷增加的（如果公交擁擠，那可以多投入車輛、多修地鐵），現代城市最強大的地方就在於它能遠距離地調動各種資源——1500萬洛杉磯人所使用的水，85%都是從境外調來的，香港和新加坡在這一點上更是如此。幾乎任何自然資源的匱乏都無法阻止人類城市的生長（想想拉斯維加斯之類的沙漠都市），那就更別提道路、學校、醫院這類原本就是人類自身建造和供給的公共資源了。

從國內的狀況看，關於「大城市應該有多大」的極限，幾乎隨著時代具體狀況在不斷地調整預期。以北京為例，1956年毛主席曾提出將首都人口近期控制在500萬人以內，遠期控制在1000萬人以內——而實際上當時北京就已有630萬人了，而1000萬的門檻也於1986年突破，儘管1980年中央要求「今後北京人口任何時候都不要超過1000萬」。2004年的北京的總體規劃要求到2020年城市中心區人口規模控制在850萬以內、總人口1800萬以內，也於2009年底提前10年突破。上海也不例外，2000年就曾提出到2010年底將全市常住人口控制在1600萬以內，而實際結果卻是2300萬人。

上海夜景

不過，平心而論，2014年《戶籍制度改革的意見》中所透露的信息，也不完全僅是「嚴格控制特大城市人口規模」，因為同一文件中還分別提到「合理確定大城市落戶條件」、「有序放開中等城市落戶限制」和「全面放開建制鎮和小城市落戶限制」。也就是說，城市越大，進入的門檻條件越高，其用意在於促進某種「有序合理」的人口流動，而不至於完全集中到少數幾個特大城市。用地理學術語來說，就是「城市首位度」不應太高。不過，這也很難說一定是壞事：在歐洲歷史上，巴黎和倫敦在本國都是首位度極高的城市（一度是國內第二大城市的數倍乃至10倍大），不過倫敦卻也帶動了整個英國的發展，至於巴黎，雖然一度被指責為過度集中了全法國的資源，但在1970年代以來卻也逐漸被視為法國增長的強大引擎，而不是榨取的機器。

從根源上說，「控制超大城市人口」的思路與計劃生育一樣，源於一種認定資源有限的人口控制思想，由此預設新增加的人口是佔用資源，而非帶來新的貢獻更多——但如果是這樣，那麼判斷的依據不該基於新人口的戶籍身份，而應是實際能力，畢竟本地人也可能沒什麼貢獻而佔用著公共資源，難道還將他們驅趕出去？公共資源不足的問題，最終往往不是因為「人口增長太快」，而是「公共資源增長太慢」，而按市場規律來說，人口增長帶來的旺盛需求，市場本來自動會予以滿足的。

至於社會問題和秩序，那癥結其實更多地在於城市管理水平和人口素質——香港和澳門都很少有超過四車道的馬路，私家車擁有率則極高，但交通事故、行車秩序等方面卻比國內許多城市好得多了。從某種程度上可以說，超大城市人口數量的增加，倒不如說是一件好事：它可以倒逼這座城市在規劃能力、公共管理水平等方面進行結構性改革，而單純地控制外來人口，則是迴避這種改革的最簡單辦法。

【注】本文原標題為《特大城市應該有多大》

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