秦暉：南非的「地方選舉」何以轟動全國

文史 09-19

本期作者：秦暉（清華大學歷史學系教授）

1 「地方選舉」何以轟動全國

2016年8月3日，南非舉行了1994年民主化以來的第五次地方選舉（又叫市政選舉）。我們恰逢其盛，選前、選後都在南非待了差不多一周，從反對黨執政的開普敦，到非國大執政的自由邦省，以及經濟中心和行政首都所在的豪登省，黑人、白人、有色人和華人，選民和候選人，都進行了接觸，很有感慨。

本來從外人的角度看，這次選舉不應該有那麼重要。第一它不是「大選」，甚至都不是選舉省級議會或省長，而只是地方選舉。第二從全國總體的結果看，執政黨有損失，反對黨有進展，但都並不是那麼大。

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約堡布魯馬湖選區選民排隊進入投票站，工作人員詢問一耄耋老人是否需要幫助。（秦暉供圖）

按最後統計，執政黨非洲人國民大會（非國大）全國得票率53.9%，比上屆2011年地方選舉（61.9%）低了8個百分點，比最近一次全國大選（2014年，得票率62.15%）低8.25個百分點。而最大的反對黨民主聯盟（民盟）本次全國得票26.9%，比上屆地方選舉（23.9%）上升3個百分點，比2014年大選（22.2%）上升4.7個百分點。第二大反對黨「經濟自由戰士」（EFF）本次全國得票8.19%。它是個2013年新成立的極左小黨，上屆地方選舉時尚未誕生，而2014年大選時這個成立僅一年多的黨初試鋒芒，便斬獲6.35%的選票。此次初次參加地方選舉，又比兩年前的大選有所進步。

顯然，這個趨勢對執政黨不利。但是朝野進退的幅度都不算大，只有幾個百分點。在選舉政治中這本不是什麼太令人驚訝的事。如果兩黨得票相近，幾個百分點就可能決勝負也就罷了。但是南非民主化22年來非國大長期一黨獨大，優勢非常明顯。這次雖然受挫，但從全國看仍是得票過半，比最大反對黨得票整整多出一倍，而且優勢漸減並非這次才發生，民主制下也完全是正常現象，有什麼可緊張的？

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非洲人國民大會（英語：African National Congress），簡稱非國大（ANC），是目前南非最大的政黨。

但是輿論好像不這麼看，選後幾天里，各方似乎都認為非國大遭遇大敗。約堡的華裔非國大候選人姒海先生對筆者說，他們黨內原來估計到得票會下降，但沒想到會那麼慘，因此深感震驚。而非國大「三位一體執政聯盟」的盟友、南非工會全國大會則表示，這次選舉「雖然並不意味著非國大的滅亡」，但對非國大而言仍是一聲炸耳的警鐘。

另一方面，反對黨則為這次選舉深受鼓舞，士氣大振。不少地方的民盟開始討論執政後的問題。民盟前領袖托尼·萊昂表示：「非國大損失的三百萬選民將決定2019年大選」。而得票只有8%的EFF也奇貨可居，向朝野兩大黨提出了異常強硬的合作條件，並表示如不接受他們就單打獨鬥下去，奪魁將指日可待云云。許多論者無論同情哪一方，都認為這次選舉是1994年南非民主化以來的一個重要的歷史拐點，對南非的未來將有重要影響。

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約堡老城區大劇院投票站。（秦暉供圖）

2 南非的「地方」變遷

一次地方選舉何以如此重要？這要從南非所謂的「地方」談起。民主化以後的南非基本上全盤繼承了原來在南非白人中已經很成熟的現代民主政治規則（實際上就是打破那種「白人人權標準不適用於黑人」的種族歧視觀念，使占人口絕大多數的黑人也享有了原來只有白人專享的民主權利）。比較大的變化出現在「地方」政治上。

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南非的位置（深藍色）

南非歷史上是有明顯的「地方」自治傳統的，但「自治」方式卻十分複雜。白人中占多數的布爾人（荷蘭裔南非白人，或曰阿非利卡人）原是典型西方文化中的農業「殖民者」——布爾就是「農夫」之意。他們就像古希臘的殖民城邦和同時期的英國北美殖民者那樣，對原來的宗主國沒有什麼「祖國」概念，早就不認為自己是荷蘭人，而自認為是「非洲人（即阿非利卡人）」——猶如殖民北美的英裔缺乏英國認同而以「美洲人」（美國人或阿美利加人）自居一樣。他們在開拓「家園」的過程中分成多股，每股都有強烈的群體認同，內部強調團結、平等、共和，而對外強調自由、自治。每股布爾移民到一個地方就成立一個小小的共和國，如斯維倫丹共和國、溫堡共和國、烏特勒支共和國、納塔利亞共和國等。後來這些布爾小邦逐漸聯合成兩個較大的實體，即德蘭士瓦共和國和奧蘭治自由邦，但實際上各布爾人群體仍然有相當強的自治傾向。

與承認英王的英裔南非白人不同，布爾人是天生的共和派，內部更民主，但卻更排外，在種族問題上更保守。他們不僅役使著有色人奴隸（通常是荷屬東印度來的馬來人），而且視黑人為化外，當作驅逐對象。布爾人自己是「農民」時就想把黑人趕走，而佔有其土地。布爾人進了城，又想把黑人「隔離」在鄉下——這就是所謂「種族隔離」的基本含義。有人說種族隔離就是把黑人當奴隸，其實不是那麼回事。很多人往往視奴隸為最慘，其實奴隸當然可悲，但畢竟主僕之間還有長期交往，可能還會有「主僕之情」。用一個惡喻來說吧：奴隸「當牛做馬」畢竟還是「家畜」，黑人則被當作「野獸」，那就更慘了。以至於後來有色人往往也看不起黑人。有色人聚居的西開普省在新南非最早成為反對黨執政之地，與此不無關係。

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到1979年末時的南非種族隔離狀態。

英裔白人也有與布爾人類似的移民自治和民主傳統，但與後者不同的是，他們一方面承認英王，沒有那麼激進的共和傾向，另一方面受現代工商業文明影響更大，很早就廢除了奴隸制，在種族問題上也更開明，雖然當時還談不上平等對待黑人，但在英治時期的黑人地區也建立了議會，在服從白人國家的前提下擁有一定的自治權。布爾戰爭前英國當局甚至主張逐步給黑人選舉、被選舉等公民權利，後來雖然為了換取布爾人投降而放棄了這種努力，但總的說來他們對黑人權利遠不像布爾人那麼排斥。

南非黑人則有部落自治的傳統，除19世紀祖魯人曾有短暫的王國外，其他族群沒有形成過大的國家，而是由世襲的酋長管理著各自的部落。而布爾人害怕黑人要求「白人式的人權」和「西方式的民主」，最希望黑人保持俯首帖耳的所謂「本民族優良傳統」，於是布爾人統治的南非從英國屬下獨立後，就廢除了英治時期黑人地區的議會，維護傳統的酋長制。布爾人一方面希望藉此對黑人「分而治之」，另一方面希望城裡的黑人保持「流動工人」狀態，在城裡持暫住證打工住集體宿舍，而把戶口和家庭留在部落，並由部落的「土地集體所有制」給他們提供「退路」，以此剝奪黑人的市民權利和國家對他們的社保責任。於是在號稱「白人與黑人各自發展」的種族隔離體制下，促進黑人部落酋長「自治」，甚至鼓勵這些部落與族群「獨立」，以便使城裡黑人變成「外籍勞工」而永久迴避他們的市民資格，以此保持白人城市的秩序、繁榮與「經濟奇蹟」，就成為白人南非的既定國策。

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開普敦公共建築外的「非白人專用」長椅。

種族隔離時期的南非，基本上是布爾戰爭後，原來的兩個英國殖民地（開普殖民地、納塔爾）和戰敗投降但卻保留了高度自治的兩個原布爾人共和國——德蘭士瓦和奧蘭治自由邦，共四個成員組成的聯邦——連國旗都是原來的四面旗幟並成的。原來英國人和布爾人的傳統差異保留得很明顯。而「黑白差異」更是分明。當時這四個主體成為白人南非的四個省，但歷史形成的轄區使開普省就佔了國土的三分之二，其他三省都擠在東北一隅。而四省之外，白人當局又划出了10個「黑人家園」，並陸續鼓動其中4個「獨立建國」，沒有獨立的也讓其酋長「高度自治」，但其戶籍人口中的勞動力卻基本都在「白人城市」打工，不僅經濟上高度依賴於白人南非，連「自治」「獨立」的酋長政府也靠南非財政供養。「黑人家園」的酋長自治與白人城市的民主自治形成鮮明對比。黑人在「家園」中沒有民主權利，在其打工的白人城市中則連「戶口」都沒有，更何談選民。而僅限於白人市民的地方民主自治卻給「排外」的黑白二元體制提供了「民意支持」。

而在全國層面，這種英裔、荷裔和黑人各不相同的「自治」安排也使得當時的南非不可能有全國統一的「地方選舉」制度。那時酋長「自治」的「黑人家園」並無有意義的選舉。而白人的地方選舉周期由各地自定，自治體的類型也沒有憲法上的統一規定——當然白人中的選舉是完全按憲政民主的規則進行的，這些規則後來為新南非所繼承並推廣。

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西斯凱的農村地區是種族隔離時代的「黑人家園」之一。

3 新南非的「地方」改革：從「三都九省」到「八都」崛起

1994年民主化以後，憲政民主的規則在不分種族的全體南非國民中普及，地方自治也按憲政民主的要求實現了憲法化和規則統一。儘管南非的變革是漸進的。1994年的多黨制全國大選，曼德拉領導的黑人解放運動主力——非國大上台執政，實現了國家層次的變革，但地方自治各行其是的狀態並沒有馬上改變，地方政府也沒有同步改選。1994年只是把原來舊南非的4省改變為新南非的9省，開普省地域獨大、德蘭士瓦人口獨多的歷史畸形得到了調整。在同時進行的省級選舉中，除了西開普省由舊執政黨、此時已經放棄種族隔離政策的原白人政黨國民黨獲勝、祖魯人聚居的誇祖魯-納塔爾省由祖魯人傳統勢力因卡塔自由黨獲勝外，非國大以較大優勢獲得了9省中7個省的執政權。

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曼德拉，南非著名的反種族隔離政治家和慈善家，人們也視他為南非的國父。1993年至1997年間任南非總統，是第一個由全面代議制民主選舉選出的南非元首。他任內致力於廢除種族隔離制度和實現種族和解，消除貧困和不公。

1995-96年間，南非各地先後進行了地方選舉。選舉時間仍舊不統一，但白人統治時期的地方政府和「黑人家園」政府普遍得到更迭，1994年的民主化開始變革到了基層政權。隨後經過1998年憲法修正案，到2000年正式確立了南非地方自治、地方政府與地方選舉的法定規則。全國地方選舉至此規定每五年一屆，在兩次大選間統一進行。地方行政區域則依憲被分為三類：其一是「A類大都市區」，是由若干密集的城市群及毗鄰區域構成的「政治經濟中心」，具有全國性意義；其二是「都市區」，以一個或多個相鄰中小城市為核心的區域，非A類的省會和省內主要城市屬於此類；其三是「地區」，是沒有大中城市的一般城鄉區域，其行政中心被稱為「地方城市」。

所謂「地方選舉」，直譯其實就是「市政選舉（municipal election）」，只不過這裡的市不是點的概念而是面的概念。來自大陸的華人曾把南非這種以城市為中心的地方治理比擬為中國的「市管縣」體制。它也的確體現了南非當局認同現代都市文明和市民社會的傾向。新南非的開國英雄納爾遜·曼德拉早在地下鬥爭時代就曾把黑人解放的鬥爭比擬為被排斥的鄉村部落民爭取成為市民的鬥爭，他說當時的都市黑人區儘管條件惡劣，但「這裡是一片希望的沃土，見證了我們的人民衝破約束，成為城市永久居住者的歷程。為了讓非洲人留在農村或礦上打工，白人政府堅持認為黑人本質上就是農村人，不適合城市生活。亞歷山德拉（按：約堡著名黑人區）儘管存在這樣那樣的問題，但是它戳穿了這種無恥的謊言。其居民來自各個非洲部落，完全適應城市的生活和政治意識。城市生活有利於抹掉部落之間、種族之間的隔閡」。新南非正是按照這種思路，以城市化作為抹掉種族、部族、部落隔閡之路，以城市治理為中心開展地方治理的。事實上就從這次地方選舉我們也看到：都市政治的確是消除種族部落政治的良藥。

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南非行政區劃

不過，南非這種「市政化的地方治理」與我們所謂的市管縣還是有根本的不同。一般地說，地方行政區域的劃定雖然通常都依憲由中央或上級立法機構劃定，但憲政體制下的地方治理通常不具有嚴格的科層化形式。這是我們中國人很難理解的。例如沒有一個美國人能告訴你，紐約這樣的特大城市市長與紐約州一個小鎮鎮長「行政級別」相差幾級，因為他們都是各自選民選出，對各自的選民（儘管紐約市與一般小鎮的選民數量相差懸殊）負責，他們並不是紐約州或聯邦任命的，也不能被「上級」罷免。除了任期屆滿、競選連任失敗或因涉罪而失去資格，他們是不會「丟官」的，但同時鎮長也不能因為幹得好就被「提拔」為市長，他要「晉陞」也只能去參加市裡（或州里以至全國）的競選。南非當然也是如此，他們沒有諸如直轄市、地級市、縣級市這類區別，各類地方政府都被擺在同一平台上，同時進行直接選舉，不會有「下一級」選出代表、再由他們「選出」上一級這種逐級異時「間接選舉」的做法，當然更不會有任命的政務官（所謂公務員，即事務官完全是另一回事）。

但事實上，小鎮和紐約市的政治經濟影響力，或曰「重要性」當然不可同日而語。南非亦然。就重要性而言，南非所謂的「A類大都市區」近似於我們所說的中央直轄市行政區域。2000年南非共設立了6個這樣的大都市區，即大約翰內斯堡（政府設在約翰內斯堡市）、開普敦都市區（政府設在開普敦）、茨瓦內（政府設在南非行政首都比勒陀利亞）、艾庫萊尼（政府設在約堡以東國際機場附近的傑米斯頓）、伊泰奎尼（政府設在港都德班）和納爾遜·曼德拉灣（政府設在汽車城伊麗莎白港），到2011年又增加了曼光（政府設在司法首都布隆方丹）和水牛城（政府設在科薩人地區最大城市東倫敦），這樣南非共有了8個A類大都市區。華人（主要是台灣華人）稱為「八都」——因為台灣本島素有「五都」（五個「直轄市」）之說。

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約堡老城區一處非國大宣傳點。（秦暉供圖）

4 改革後的「地方選舉」和地方政治

這樣的安排當然是為了適合於憲政民主體制，但是作為1994年後一直是「一黨獨大」的執政黨，非國大主導這樣的改革當然也有它自己的考慮：

首先從形式上看，這種安排可以在較少爭議的條件下實現南非地名的「非洲化」。非洲許多國家獨立後都發生過把殖民者命名的舊地名改為土著地名的潮流，從國名、首都直到城鄉、街道、機場，地理名稱都被捲入。僅南非周邊，就有「南羅德西亞」變成辛巴威，其首都索爾茲伯里改為哈拉雷；維多利亞瀑布改名莫西奧圖尼亞瀑布；「貝專納」變成波札那；「尼亞薩蘭」變成馬拉維；莫三比克首都洛倫索馬貴斯改成馬普托；「西南非洲」改成「納米比亞」等等例子。

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找找看，哪些國家改名了。

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而南非早在民主化前，就有黑人解放運動激進派，如當時與我國關係一度比非國大更密切的「泛非主義者大會」，要求「解放後」的南非應該更名阿扎尼亞。但在南非過渡時期，胸襟寬廣的曼德拉表示在爭取黑人民主權利的前提下，新南非要尊重歷史、維護多元文化，不搞「黑人化」，也不提倡改名運動。因此南非並沒有出現大規模改名的浪潮。

然而，要用大改名來體現黑人掌權「名正言順」的訴求一直存在。例如這20年來，南非的幾大國際機場幾乎都改了名：約翰內斯堡的史末資（白人南非總理。布爾人與英國和解的代表人物）機場改成了坦博（曼德拉系獄時期的非國大領袖）機場、開普敦的馬蘭（南非總理，種族隔離政策提出者）機場改成了不冠名的開普敦國際機場、德班的路易·博塔（布爾軍統帥，南非總理）機場改成了沙卡國王（祖魯王國的名君）機場、布隆方丹的赫爾佐格（白人南非總理）機場改成了布拉姆·費舍（白人反種族隔離鬥士，曼德拉的辯護律師）機場，等等。而影響更大的城市改名，則往往要引起激烈爭論。幾經周折後，非國大政府通過「城市不改名，但在其上新設立城市群構成的都市區，基本上都用土著語言命名」的辦法巧妙地進行了調和。今天南非作為聚落（居民點）無論大城市還是小鎮，一般都保留原名，而作為行政區域的「都市區」原來並不存在，新設名稱由議會多數決定，一般都根據多數黑人的意見用了黑人傳統地名。

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前比勒陀利亞市政廳，現茨瓦內大都市區政府，樓前廣場上比勒陀利烏斯、克魯格兩位白人歷史人物塑像依然保留，但新塑了一位黑人酋長像。（秦暉供圖）

例如，近年來我國媒體有「南非行政首都比勒陀利亞已更名為茨瓦內」的說法，嚴格地說這是不確切的。作為城市（city）的比勒陀利亞（人口90萬）並沒有改名，但是新設立了包括該市和一批衛星城在內的茨瓦內大都市區（Metropolitan），人口200萬。至於「南非現在的行政首都在哪裡」這個問題，回答比勒陀利亞或茨瓦內都是對的，就像「中國的首都在哪裡」，答案可以是「北京城」，也可以是「北京（直轄）市」一樣。列入地方選舉名單的「地方」包括前述的A類大都市區、都市區和地區三類凡兩百多個，密密麻麻的卻看不到多少人們過去熟悉的地名——它們大多數都是新起的土著地名。這樣地名「非洲化」似乎實現了，卻也沒有傷害白人的自尊。

但是這樣設計絕不只是玩地名遊戲。實際上，地方行政改革主要的意義還在於突出中心城市的地位。南非很多重要城市原來並非行政中心，如南非本來是世界唯一有立法、司法、行政三個首都的國家，可是最大城市和經濟中心約翰內斯堡卻不在舊「三都」之列，印度洋海岸是南非僅次於蘭德地區的人口稠密經濟發達地帶，但這裡的三大城德班、伊麗莎白港和東倫敦甚至都不是省會。新設「八都」雖然沒有「行政級別」，卻大大凸顯了其重要性。南非地方政治重心也出現向大城市轉移的趨勢，「八都」的重要性在許多方面都超過了九省。加之有傳言說南非計劃將來要廢除舊「三都」制，把最高法院遷離布隆方丹，取消司法首都的設置，以節省維持三個首都的費用。這也使新「八都」顯得更加重要。

2000年以後，南非的財政、稅務改革也圍繞著三類「地方」展開，一個思路就是把鄰近的財政富裕城鎮與貧困城鎮合并入一個「地方」，以提高扶貧能力、市政服務能力和都市財政可持續能力。當時提出的改革目標是「一個都市，一個稅基」，而國家財政進行轉移支付時也要以「地方」為單位。「地方」也就具有了利益共同體的性質。

（作者：秦暉；編輯：張寧；文中圖片除秦暉供圖外，其餘皆系編者所加，圖片來自網路。本文系騰訊思享會獨家約稿，未經許可，其它媒體不得轉載。）

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