王建勛：美國邦聯政府存在哪些缺陷？

本期作者：王建勛（中國政法大學副教授）

為了論證為何要從邦聯走向聯邦，《聯邦黨人文集》的作者考察了歷史上的邦聯失敗的例子。他們發現，從古希臘的聯盟到近代的德意志、瑞士和波蘭的邦聯，之所以失敗，主要是因為它們太鬆散，建立在各個成員主權獨立基礎上，不能直接對民眾進行統治。

瑞士的例子值得注意。它是一個有著悠久的邦聯和聯邦傳統的國家，是歐洲大陸少有的比較早建立起聯邦共和國的地方，比較早成為自由社會的地方。從13世紀開始，瑞士就有了邦聯和聯邦的傳統，每個村莊都是一個小共和國，他們叫做「公社」（commune），每個公社都是一個自治的共和國。

18世紀的瑞士聯邦

我們很難想像，瑞士這麼小的一個國家居然實行聯邦制，全國只有700萬人左右，相當於北京市人口的三分之一，夠小的。就是這樣一個國家，又分成26個邦，相當於美國的州。這26個共和國下面又分成2700個公社或者市鎮，每個市鎮都是高度自治的。

甚至可以說，瑞士這種聯邦比美國走得更遠，在美國，每個公民都有雙重公民身份，比如，首先你是加利福尼亞州的公民，其次你才是美利堅合眾國的公民，但是，在瑞士，每個公民都有三重公民身份，首先你是一個公社的公民，其次你是一個邦的公民，再其次你是瑞士聯邦的公民。而且，它的一些邦的權力比美國州的權力還大，有一定程度的外交權，可以跟外國簽訂一些經濟協議等，權力相當大。

當今瑞士地理位置

瑞士的特點在於，很多事務是搞直接民主、全民公投，因為它畢竟小。你想，如果整個國家分2700個公社，每個公社也沒有多少人。他們到現在為止，開會討論重大的事務還是把全公社的人都召集過來，在一個廣場上開會，開會的時候表決是按照聲音大小，不嚴格查票，主持人問與會者贊成還是不贊成某個方案，如果贊成的聲音大就通過。瑞士實行的是直接民主和間接民主相結合的制度，它在聯邦層面、在州層面實行代議制，選舉議員，而在基層實行的是直接民主，因為它足夠小，人口足夠少。當然，瑞士的地理位置比較獨特，以至於周邊那些大國想要佔領它或者吃掉它，不是那麼容易，無論是法國還是德國，因為它除了山就是水。

荷蘭聯省的例子也很有意思。荷蘭從16世紀之後開始建立一個聯省共和國，有點中國20世紀聯省自治的味道。當時，荷蘭的7個省聯合起來搞了一個類似於聯邦的架構，其實更像邦聯，因為它有全體一致同意原則，7個省必須全體一致同意才能通過一個法律，就跟美國邦聯的時候一樣。這帶來很大的決策問題。

在考察了這些例子之後，漢密爾頓總結了邦聯政府的一些主要缺陷。

1

第一個缺陷是，它沒有對法律的執行權。由於邦聯政府沒有自己的執法機關和司法機關，它的法律要想得到執行，必須有賴於每個州的幫助或者自願、自覺地執行。任何一個政府要想存在的話，這三個機構都是必須的，立法機構、行政機構、司法機構缺一不可。如果只有立法機構的話，只制定出來法律，法律不會自己執行，法律也不會自己適用，所以必須得有行政部門，需要有像總統一樣的機關去主動、積極地執行法律，同時，還得有一個司法機構來適用和解釋法律，解決糾紛。

2

邦聯政府第二個方面的缺陷是，各州之間缺乏一種相互保證。也就是說，在邦聯時代，如果一個州遵守了法律，或者執行了某個命令，另外一個州要是不遵守、不執行怎麼辦？沒有辦法聯合起來採取集體行動。你交了稅，我不一定交，已經交了的就會覺得這不公平，下次也不交了。大家無法相互保證會同時遵守法律，會同時履行義務。如果一些州履行了，另外一些州沒有履行，履行的州會感覺吃虧了，以後也不履行了。沒有履行法律的，如果這一次佔了便宜，下一次希望繼續佔便宜。這種聯合行動沒有辦法長期或者持久存在，以至於法律在大部分情況下都淪為擺設，無法執行。

3

邦聯政體第三個方面的缺陷是，各州財政方面的貢獻，實行的是一種配額制。也就是說，邦聯政府給每個州是固定好的配額，每年交多少稅。比如，一個州今年交10萬美元，另一個州今年交20萬美元，還有一個交30萬美元，是固定的。這種配額制帶來很大問題，你怎麼決定這個配額？每個州應該交多少？按照什麼劃分？比如，有的州主張按照土地劃分，一個州土地多就交的稅多，但是，另外一些州覺得不公平，主張按照人口劃分，如果一個地方人口多就應該交更多的稅。無論是按照人口還是按照土地來配額，都會帶來不公平的情況，如果一個州土地特別多，但是人口稀少，你讓它交很多稅，它很難負擔。相反，如果一個州人口太多，土地太少，它覺得自己資源稀缺，你讓它交太多的稅，它也覺得對自己不利。所以，無論怎樣實行配額制都會導致不公平的問題，總會有一些州覺得自己受到了歧視。

之所以不能這樣實行這種配額制，原因就在於，決定一個州財政能力的因素非常多，除了土地、人口之外，還能找到很多其他方面因素，比如貿易、工業、礦產資源等，都會影響到一個州的財政能力問題。邦聯政府沒有辦法把所有因素都考慮在內，來決定配額多少。因為你沒法估價這些東西哪個更有價值，哪個更重要。所以，結果必然是一些州對另外一些不滿，或者，無論實行哪種方案，都會導致一些州有意見。因為沒有可以比較的標準，所以，漢密爾頓指出，不管根據什麼方式來實行配額制，無論土地還是人口，都是不公正的。而這種不公正，恰恰為摧毀邦聯埋下禍根。因為邦聯能不能維繫的決定性因素，就是看大家是不是為它交稅，支付財政收入。如果不支付的話，邦聯政府一天也運轉不下去。

漢密爾頓提出，要想解決這個難題的話，聯邦政府必須擁有自己的徵稅權，不是從各州征一定配額，而是直接向每個公民徵稅，這樣的話，各州政府就不能控制聯邦了，就不能掌握它的命運了，它就可以自己掌握自己的命運。他說，除了這種方式以外，沒有辦法避免邦聯必然崩潰的命運。因為只要州不交稅，這個邦聯的存在就很困難。實際上當時就是如此，有些州就是不交稅，以至於邦聯什麼事都做不起來。你要想打仗，沒有錢，也就沒有人。

漢密爾頓還指出，實行聯邦制之後，聯邦政府雖然對各州公民徵稅的時候也會帶來一些問題，比如這個州人多，要是按照人口徵稅的話征的也多，但是聯邦政府徵收的稅可能是多種多樣的，這個方面如果對你不公平，那個方面可能對你更公平，通過這樣一種方式能夠矯正因為對某種對象徵稅而帶來的歧視現象、不公平現象，以達到一個大致均衡的狀態。因為有些稅是按照人口計算，另外一些則是按照財產計算，還有土地稅、消費稅、關稅等，各種各樣不同稅種和徵稅方式混合在一起，讓各州感覺到這是一個公平的交易，是一個平等的徵稅方式，不會讓大家感覺到因為不公平而放棄給聯邦政府貢獻財政收入。

同時，漢密爾頓再次強調了聯邦政府為什麼應該主要依賴於間接稅而不是直接稅。他說，如果我們徵收直接稅的話，比如說對土地進行徵稅，會面臨很大的一個問題，即怎麼來確定這個徵收標準，或者說，怎麼來衡量和評估這個財產、不動產的價值，它到底值多少錢。他說，任何國家對土地進行估值的時候都面臨著難題。可能當時不像現在一樣，每塊土地都有一個市場價，當時可能很難找到這種可以參考的市場價，或者，找到大家都認可或者接受的標準，沒法估值，那麼，徵收的時候按照什麼征呢？一個人擁有的土地很大，但是很邊遠，另外一個人擁有的土地很小，但是在城市裡面，評估二者價值大小不是一件容易的事情。所以，他建議聯邦政府最好別征這樣的稅，因為這樣徵稅會給徵稅官和政府太大的自由裁量權，很難對這種權力進行限制，因此，他說，征這樣的稅會帶來反抗，帶來人們的不滿，以至於威脅到聯邦政府的基礎。

4

邦聯政府第四個方面的缺陷在於，它缺乏對貿易的管理權，特別是州與州之間的貿易。如果它沒有管理州際貿易權力的話，每個州都可以設置貿易壁壘，州與州之間的衝突和摩擦就無法解決。而且，邦聯政府因為沒有對貿易的管轄權，所以也沒有權力跟國外簽訂關於貿易方面的條約，只能讓各州參與。所以，成立聯邦政府就是要打破州與州之間的壁壘，建立一個統一的大市場，消除貿易保護主義。

5

邦聯政府的第五個缺陷體現在軍事方面。如果邦聯政府要對外打仗的話，它沒有自己的軍隊，它所謂的召集軍隊的權力不過是向各州徵用一定人力。也就是說，它要想打仗的話，需要每個州派一些人，比如，這個州派十萬，那個州派二十萬等。它自己無法供養軍隊，沒有獨自徵稅的權力，怎麼養這個軍隊？打仗的話就只能向各州徵人，這種徵兵方式不僅不利於節約和活力，而且導致不平等的人員分配，因為根據什麼標準向各州徵用人力？根據人口多少，還是根據資源多少？沒有合適的標準。所以，漢密爾頓說，無論對稅還是對人來說，配額制和徵用制在他看來都是非常弱智的方式，會導致成員之間必然的不平等，讓各成員國之間產生矛盾。

6

邦聯的第六個缺陷在於，每個州的投票權是平等的。不管一個州的人口和資源是多少，每個州在邦聯國會裡面都有同樣的投票權。這會帶來很大的一個問題。漢密爾頓說，這和共和政體的根本原則不符，共和政體是適用多數決原則，如果所有州都有平等投票權，只能實行全體一致同意原則，如果有一個州不同意，一部法律也沒有辦法通過。這樣，事實上，就會造成少數州操控多數州命運的結果，即使是三分之二的州都同意某部法律，三分之一的州不同意，這部法律照樣無法生效。

他還指出，在邦聯國會投票的時候，即使不實行全體一致同意原則，比如，實行三分之二多數決，也存在著問題，因為雖然是三分之二的州同意某法案，但是這三分之二州可能只擁有少數人口，因為每個州人數不一樣。就像我們現在看到選舉總統的時候，總統拿到的選舉人票是多數，但是他拿到的選民票未必是多數，因為每個州選舉人票和人口數量並不是完全成正比。同樣，雖然三分之二的州同意某個法案，但是那三分之一的州的人口比這三分之二還多，這也是個問題。讓少數否決多數，就等於說否定了共和政府的原則，共和政府要實行多數決。而全體一致同意的投票方式，讓國會的任何行動都變得非常困難，幾乎什麼事都幹不了，只要有一州反對，或者少數州反對，就沒有辦法採取行動。

在漢密爾頓看來，全體一致同意原則存在著幾個致命的弊病。第一個就是，少數戰勝多數。第二個就是，否決權可能會被濫用，有一個州否決這個方案，這個方案就無法生效了，導致政府無法採取任何行動。第三個就是，談判經常是長期的、持久的，效率非常低，耽誤時間，州與州之間不斷談判。第四個弊病就是，這種無效的運作方式、低效的運作方式很容易導致外國入侵，還有內部之間的派系鬥爭。所以，他認為應當改變這樣一種投票方式。

全體一致同意，是一種最具有合法性的投票原則，也就是說，在全體一致同意的情況下，沒有任何人被強迫。但是，全體一致同意帶來的最大問題就是交易成本太高。比如，國會裡要實行全體一致同意投票的話，有可能一百年一個法律也制定不出來。

7

邦聯的第七個缺陷在於，它缺乏司法權，沒有自己獨立的法院。如果沒有自己的法院，邦聯制定的所有法律都沒有辦法得到適用，所有法律在漢密爾頓看來都是一紙空文。

8

最後一個缺陷是，邦聯政府沒有經過人民批准，它只經過了各州批准，因為它是建立在各州基礎上的，各州同意了，這個邦聯就成立了，對人民而言，缺乏合法性。而聯邦則是需要經過各州人民同意的，雖然是以每個州單獨投票的方式，但是每個州召開制憲會議，專門由人民選舉的代表來投票是不是支持這個新憲法。所以，這個新憲法是建立在人民基礎之上的，是經過人民同意的，而不是各州政府同意的產物。憲法規定，只要四分之三的州的人民同意了這個憲法，這個憲法就生效了。但是它只是在那些同意的州裡面生效。當然，後來所有州都同意了，所以在所有州都生效了。這體現了聯邦是建立在人民基礎上的，是經過人民同意的。（作者：王建勛；編輯：張寧；文中圖片系編者所加。本文系騰訊思享會獨家約稿，未經許可，其它媒體不得轉載。）

作者簡介

王建勛，先後畢業於蘭州大學、北京大學和（美國）印第安納大學，獲政治學博士學位，現為中國政法大學法學院副教授；研究旨趣主要為憲政理論與古典自由主義傳統，譯有《美國聯邦主義》（上海三聯2003年版），編有《大家西學：自治二十講》（天津人民2008年版），發表學術論文若干，並撰有大量時評文章。

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