1.6萬億投資能否振興東北？
發改委針對東北出台了為期三年的振興新政策，明確了137項重點工作和127個重大項目，預計總投資規模在1.6萬億元左右。此舉能否遏制住東北經濟失速的局面？為此我們採訪了中國社科院工業所研究員陳耀、社會學所副所長張翼。
中石油吉林石化分公司國IV柴油升級項目的原料油罐區（王昊飛 攝/新華社供圖）
振興東北計劃再啟動
三聯生活周刊：8月22日，發改委印發了《推進東北地區等老工業基地振興三年滾動實施方案（2016～2018年）》。2003年，國家也實行了振興東北老工業基地計劃，跟十幾年前相比，這次的振興計劃有哪些不同？
陳耀：2003年的振興東北老工業基地政策出台時恰逢中國新一輪以重化工為重點的工業化高潮，當時政府一系列的重化工業推動和東北的經濟結構側重是吻合的。東北地區資源豐富，產業結構也都是資源型、重化工為主的，包括鋼鐵、煤炭、造船、建材、裝備製造、化工、石化等一些大的工業。而這次則完全不一樣，國家不會再投具體的產業項目，一些原有的國有企業可能會按照現在產業轉型升級的要求做相應投資，而培育新的動能需要有新的產業、新的發展空間，這就相應地要求新的體制、機制配套。所以，新動能也包括體制改革，1.6萬億元的投資只是培育新動能的一個方面，其他方面的改革也要跟上。
在這次的三年滾動發展方案里，1.6萬億元是規劃的一個投資總量。政府的財政資金在整個的融資結構里占的比例很小，財政資金的作用就是四兩撥千斤，通過誘導性的投資吸引民間資本進來，產業投資還是以優化基礎設施為主。
相對中西部來說，東北的硬體基礎設施不錯。從日偽時期開始，日本掠奪了東北的資源修建鐵路、電力等城市基礎設施，但是過了這麼多年，一些設施也需要升級換代，要適應現在新的發展需要。像東北的高鐵建設、水利工程建設都相對緩慢，尤其是口岸基礎設施很落後，對沿邊地區的開放形成了很大的制約。現在國家實行新的戰略，包括「一帶一路」戰略，要進行新的大通道建設，比如中蒙俄要規劃大的戰略通道，還要提升口岸過貨、過人的通關能力，這方面的建設還需要突破。
東北老工業基地
張翼：與2003年相比，這一次的振興計劃有三個不一樣的地方：第一，在世界的格局裡，當前的經濟更加往後工業方向轉化，那麼通過創新來帶動經濟發展的壓力更大了。第二，東北原來的優勢正在轉變為劣勢，石油、鋼鐵、糧食都在當前的價格裡面處於不利的競爭地位。第三，東北已經形成了大規模到關內置業的浪潮，那麼這個浪潮已經形成，短期之內不會迴流，有錢人都把資產購置在東北之外，這會對東北將來資本的積累，以及民心的歸攏上面會形成負面影響。
三聯生活周刊：2003年振興東北老工業基地計劃實施後，東北經濟增速很快，但是2012年之後，增速明顯下降、後勁不足，甚至現在已經出現經濟失速，這應該怎麼理解呢？新一輪的振興計劃會不會也出現類似的情況？
陳耀：這是分析東北地區要關注的一個重要問題。我們往往評價東北振興，就說從「開局良好」，到後面「成效顯著」，就說的前10年。剛才也說過，2003年振興東北老工業基地政策的提出符合政府對重化工業的推動，與東北的經濟結構也吻合。所以當時不光東北，全國持重化工業產業結構的地區，包括內蒙古、山西、河北等地，經濟增長都是非常不錯的。全國多數省份的重工業比重大幅上升，沿海很多城市重工業都是增長了50%以上，內蒙古從2002年連續八年經濟增速保持全國第一，都是在這樣一個背景下實現的。所以我們會覺得經濟增長不錯，經濟效益顯現，其實恰恰在這個時期，振興東北的老工業基地的一些政策，尤其是體制經濟改革的一些政策沒有得到實際的推動，被這樣一個大背景掩蓋了，實際上也延誤了東北體制機制改革的推進。所以，到目前為止，東北仍然是過去傳統體制的特點，甚至國有辦企業、辦社會、大集體等很多內地已經消失的概念，在東北還存在，這是現在要面臨和解決的一個重要問題。
中俄蒙元首第三次會晤
同時，我們面臨的國內外環境在發生變化，國內的消費結構在升級，消費需求發生變化，國際市場乏力，進出口也受到很大影響。這一輪振興東北政策的戰略背景其實與「一帶一路」戰略相關，六大戰略通道之一的中蒙俄通道，東北是一個重要的支點，所以以開放促振興非常重要，讓東北的富餘產能走出去，拓展國際市場，還可以通過通道戰略優化基礎設施，吸引國際資源。東北現在利用俄羅斯遠東地區豐富的能源資源和森林資源，比如原木引進、在國內進行深加工，這方面做得不錯。
在產業調整上，要把過去的老工業變成新產業。新產業不光是行業的變化，還有新的技術、新的模式要同步推進。比如，以前是汽車、化工、鋼鐵工業，現在要搞新一代信息技術產業、搞大型農業技術裝備，要有一些新的業態、創新能力和新的商業模式，比如東北地區的電商起步比較晚，商業模式還是計劃經濟式的，怎麼把線上線下結合起來、跟互聯網結合起來，需要很多新的改變，需要各級政府以及社會資本全方位參與，共同推動工業的轉型升級。
東北為什麼會衰落
三聯生活周刊：東北是新中國時期的農業大糧倉和重化工業基地，如今經濟增速卻在全國省市中墊底，世界很多重工業城市，如底特律、曼徹斯特、魯爾區等也都經歷了衰落，從這個角度理解，東北的衰落是不是必經的過程？
陳耀：國際上老牌工業城市衰落的現象的確存在，但是老工業基地的轉型升級也有很多成功的案例。比如德國的魯爾區，經歷了戰後很長一段時期的調整，煤炭、鋼鐵這些重化工產業或關閉或轉移，現在已經完全脫胎換骨了，新興產業佔主導地位。老工業基地從形成、發展到走向衰落，從產業生命周期來看是有一定規律性的，但是這個規律是能夠被認識的。
資源型城市必須在資源枯竭之前就開始培育、發展一些新興的、接續替代的產業，不要等到都衰退了才開始轉型，轉型需要的要素如資金、技術、人才都沒有。比方說，依託煤炭、石油這些資源形成的城市，資源開採到一定程度、在枯竭之前，一定要拿出前期發展積累的資金和利潤用作接續期產業培育、用於環境的恢復治理。這部分資金必須在發展的高峰期，比如像2003、2006到2008年鋼鐵需求正旺、利潤非常高的時候，這些時期必須要有儲蓄有積累，而不是把它揮霍掉了。這個規律學界很早就總結了，在曲線圖示上提醒傳統的產業處於拐點時就要開始著手培育接續產業，這樣一來，傳統產業衰落的時候也就是新興產業成長的時候，就還能夠保持一個城市、一個地區長期持續穩定的繁榮。
比如河南焦作市，焦作市是典型的煤炭資源型城市，20世紀80年代初期，國家選了京津唐地區試點、東北松花湖國土規劃試點、河南玉溪焦作等幾個地區規劃試點，在查清資源、摸清家底的基礎上做規劃，從單一產業結構走向綜合性的產業結構。焦作有煤，可以借煤發電，又有鋁土礦，可以發展鋁工業，鋁工業是高耗能的，從氧化鋁到電解鋁到鋁型材都能發展，前兩個環節是國家重點投資的，氧化鋁這個階段會有一些廢渣廢液，又配套給水泥廠……煤電鋁、水泥、建材綜合起來成為一個圍繞資源發展起來的加工集團投資項目。這帶動實現了焦作第一次產業轉型。後來焦作在傳統重化工基礎上又進一步調整發展旅遊業，比如開發雲台山，產業結構進一步優化，從重化工去提升產業層次，藉助國家的支持，成功實現了城市轉型。
雲台山
三聯生活周刊：剛才提到在拐點出現時就要培育一個新型產業，那東北的拐點是什麼時候出現的？
陳耀：東北有好幾輪拐點。「一五」計劃時期的156項工程，東北大概佔了三分之一，這個時候形成的工業到了「六五」時期國家已經明確提出老工業基地改造，當時的產業技術裝備已經落後，產品也是「老大黑粗」。老工業基地改造主要是技術改造，技術改造的最核心是裝備更新換代，其實當時就已經看到了老工業基地出現的拐點。改革開放以後就已經對東北進行改革振興，但進展很小，幾乎沒有實際上的推進，東北的市場化程度非常低，吸引外資、進出口貿易等對外開放依存度相對都是最低的。
2003年實行老工業基地振興以東三省為重點，掀起新一輪的改革，當時大家對東北的問題看得也是比較清楚的，除了產業結構單一、國有企業比重過大、重化工佔比高，還有長期遺留的體制上的問題，到2012年開始，東北經濟增速進一步下滑。這當然跟中國經濟進入新常態的大背景相關，但東北的情況惡化得最嚴重，GDP斷崖式大幅度跳水，基本跌到31個省市自治區的最低。這些年我們專門針對東北振興的政策有很多，東北不缺政策，但實際上推進不了。
三聯生活周刊：為什麼政策這麼多，卻推進不了？
陳耀：我們的政策缺乏具體實施的細則，這是原因之一。更主要的原因在於，改革的實際難度很大，東北的國有企業不僅在東北經濟中的比重大，班子的規模也大，實際推進的時候要讓它們騰出空間給非公有經濟主體，而國有大型企業要進行混合所有制改革，拿出一部分資產讓民營資本、社會資本進來的這個過程非常難。難在哪裡呢？主要是國有企業在什麼時機退出來，2012年之前國有資本的運營非常好，效益好，產出也高，這時候要讓民營資本進來相當於國有資產移交給民營資本，相當於國有資產流失。現在經濟形勢不好了，資產在縮水，但資產評估的價值高，民營資本不願意進來；如果評估的價值低，我們有一個很重要的原則，就是國有資產要保持增值，所以實際中很難操作。這就導致國企改革幾十年來基本上沒推進，靠的是國家輸血，債務減免或者是債轉股，但整體機制沒有發生改變。
三聯生活周刊：也就是說，雖然振興東北的政策和計劃提出了十幾年，當初東北存在的問題，現在依然沒有改變。
陳耀：應該說基本面是一樣的。東北的基本面有三大問題：產業結構、體制效應和開放程度。
早期主要是從技術改造開始，技術裝備落後就大量投資更換設備，但深層的機制沒有改變，光有設備是不行的，沒有辦法形成良性循環，傳統工業比重大、重化工業比重大、國有工業比重大等產業結構問題現在依然存在。在體制效應上，東北跟國外那些老牌工業城市不一樣，國外都是市場經濟體制，而東北更偏向於計劃經濟體制，市場化程度不夠。在對外開放上，東北的區位條件特殊，過去關內關外區分很嚴，開放程度受到一些限制，唯一的出海口在遼東半島，口岸規模都比較小，外部市場有限，開放程度也很低，現在東三省的外貿依存度平均可能在百分之二十幾，而全國平均數據是百分之三四十。這三個基本面沒有大的變化。
跟過去相比，現在的外部環境已經發生改變。國內新常態下經濟增速換擋，這是一個共性的問題，東北也肯定受到影響。但最主要的問題是東北的經濟結構跟現在的需求結構偏離很大。按現在的需求，東北的產能過剩行業非常多，而社會真正需求的、結構升級需要的高品質輕工產品，東北根本就沒有。所以，現在東北的問題就是遺留的傳統老問題跟變化的外部環境疊加，導致矛盾集中爆發。
振興東北的希望與挑戰
三聯生活周刊：東北的問題這麼廣泛，要振興東北，應該首先從哪裡切入？
陳耀：這是一個綜合的問題，切入點應該比較明確。學者的觀點是比較一致的，認為解決老工業基地問題，體制機制是關鍵。體制機制不解決，沒有市場活力，給多少錢去培養新興產業都不可能。東北必須要跟全國的經濟機制接軌，推進市場化改革，按照市場經濟規則要求建立企業，產權要清晰，建立現代的企業制度。除了企業的微觀主體，政府的職能也要轉變。這些年國家推進簡政放權、放管結合、優化服務，但東北的各級政府很難真正達到「放管服」的要求，東北的政府還是像過去計劃經濟體制的作風，沒有服務意識，吃拿卡要屢見不鮮，東北很多企業都對此有抱怨，營商環境不好。而這是一個地區改善發展最關鍵的環節，營商環境不好，投資者不願意來，已有的企業也會跑掉。東北的硬體基礎設施條件不錯，但關鍵在於軟環境，政府如何能像沿海城市一樣樹立服務意識，招商引資以後還要提供保溫室服務，讓企業能夠盈利、能長期生存發展，這個對東北各級政府和行政管理人員都是一個很大的考驗。
三聯生活周刊：過去很長一段時間東北都是人口流入地，但這些年東北的人口外流問題越來越嚴重，生育率也很低，這與東北經濟的失速存在哪些關聯？怎樣吸引人才迴流？
陳耀：這也是一個核心問題。一個區域發展的好壞首先要分析能不能吸引人口，所有人口凈流入的都是發展好的地方，而人口流出的地方說明產業發展不好，就業崗位少，不能吸納人口就地就業。東北因為國有經濟佔比大，計劃經濟的色彩濃厚，城市化水平高，計劃生育的政策執行嚴格，人口的自然增長率低，可供給的勞動力人口少，這跟其他地方不同，比如西部地區很多省也都是人口凈流出地，但是人口的自然增長率高。
另一個就是高素質人才流失的問題，東北的軟環境不好，企業逃離、投資逃離，勞動力也自然會離開，到沿海城市等環境更好的地方就業、創業，這兩項疊加起來對勞動力供給產生了重要影響，對東北發展非常不利。
新一輪的規劃要重拾對東北發展的信心，要把人找回來，要把企業留住，要吸引投資進來，人進來要有崗位、有激勵，以事業留人、待遇留人、感情留人，要有對知識和人才的尊重，而現在東北的風氣好像除了怕領導官員，是不怎麼尊重知識分子和專業技術人員。讓東北的產業、資金和人口迴流，這個難度非常大，但必須這麼做，這樣東北的振興會有希望。
張翼：20世紀80年代到2000年之前，東北的人口流失問題還不是很顯著。人口外流的主要原因在於國有企業的效益提高緩慢，很多地方還大面積虧損，1995到2005這10年間的下崗潮時期，很多國有企業職工在當地找不上工作，當地城鎮也發展乏力，農民在當地也難以找到工作，所以出現了一個雙流動，農民工流動到關內來找工作，城鎮的勞動力也從關外流動到關里來找工作，本質上這是由社會經濟發展乏力造成的。東北高學歷人才的輸出也比較嚴重，很多在關內念了大學的東北人，因為東北的經濟增長有限，優質就業崗位有限，於是選擇在關內就業，這也影響將來東北的發展。所以東北要以產業結構的轉化形成就業機制，通過新的就業體制和產業配置把市場培育起來，拉動經濟的提升，吸引人口迴流。
三聯生活周刊：所以東北還是有一些優勢來幫助它實現振興的。
陳耀：這是毫無疑問的。東北的自然條件很好，資源豐富，雖然天氣寒冷，但寒冷本身也是一種資源，可以發展旅遊業。而東北最大的優勢是產業基礎好，產業配套能力強，一般跨國公司都比較看重這點。雖然東北現在衰落了，但這些東西還沒有丟掉。現在，東北的區位交通條件也正在改善，京沈高鐵很快就開通了。遼東半島跟山東半島的接通也提上日程，不管是海底隧道還是跨海大橋，現在也已經在考慮規劃，如果跨海通道能建立起來，對東北的發展非常有利。東北可以節省力氣減少跟內地中心市場對接的阻力，進入山東半島、「長三角」會非常快，這是能真正做活東北的，所以，我覺得這是應該儘快考慮規劃建設的項目，不能再處在老是討論的階段。
另外，區位調整和將來的開放，國家也很重視。現在中蒙俄關係改善，以後中國跟東北亞的合作，包括中日韓合作，東北是關鍵，要積極主動地推進，不能被動等待，現在東北的區位優勢還沒有發揮出來。
三聯生活周刊：要振興東北，改革是必需的，但國企體制機制的改革勢必會觸動一些利益群體，這個過程中，中央政府和東北地方政府是否存在博弈？
陳耀：央企在東北佔據很重要的地位，我們希望央企也能夠把東北振興作為自己的任務，把一些新興產業引進來，針對傳統產業的產業鏈升級和延伸做一些投資，繼續為東北發展提供服務。地方國企可以加快推進改革，儘可能按照市場化要求，能退出競爭性領域的國企一定要退出來，讓民營資本儘可能多地進來，競爭性的行業不跟民企去分利，要激活市場，必須要培育大量的民營經濟主體，當然涉及國家安全的行業除外。中國改革開放有一條經驗，這個在東北沒有做好，就是當國企改革困難的時候，可以採用增量改革的辦法。存量的改革推進不了就擱置起來，讓它慢慢壞掉爛掉。而增量改革就是大量鼓勵新興的市場主體成長，跟現有的國有企業形成競爭，讓國企也能夠有一些活力。
當然，這不是說讓國企都退出去，而是地方國企改革力度必須要加大，尤其是推進混合所有制改革。另外，規則要明晰，對於地方國企，現在應該是一個好的時機，要允許按照市場價值對資產進行客觀評估，不能隨意戴上國有資產流失的帽子。國企改革還會產生人員安置問題，這些也要妥善解決，以免對社會穩定形成新的衝擊。這輪改革如果能在國企改革上有大突破的話，那麼東北振興還是有很大希望。
（實習記者肖楚舟對本文亦有貢獻，部分圖片來自網路）
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