美國下屆總統該如何打造新的國家安全太空戰略

美國下屆政府必須採取「戰略再平衡」的方式來實現國家太空安全的連續性目標：穩定、可持續以及自由出入。但對重申目標，以及決策與實施手段來說，一個重大的挑戰是組織架構，正如我們最近為大西洋理事會撰寫的戰略文件中所指出的那樣。

儘管太空是一個涉及多領域與多學科政策的國際問題，但傾向於由獨立而封閉的小團體尋找目標與方法，這些團體視野狹窄。這會導致戰略層面的不一致，併產生適得其反的效果。

儘管已經進行過多次嘗試糾正這些結構問題，官僚主義的惰性卻在很大程度上將這些嘗試轉變成了重排座次的練習。機構間結構調整將是有效解決未來美國國家太空安全需要的重要組成。美國宇航局（NASA）、國家海洋與大氣管理局(NOAA)、聯邦航空局(FAA)、國務院以及私營部門參與者在確保滿足國家太空安全目標上很可能都是利益相關者，不應像2014年空間戰略投資組合評審(SPR)那樣被排除在討論之外。

儘管SPR帶來了重大的戰略與綱領性變化，影響著更大範圍的群體，但這一評審被限制在軍方和情報界。其他利益相關者的觀點不僅是重要的，而且他們也可能在目標實現過程中扮演角色。首先，有必要了解那些觀點狹隘的獨立封閉組織的性質。

美國在1950年代啟動空間計劃時特意將其分成兩支，民用與軍用。這帶來了相應的成本與效益。效益主要體現在國際形象，成本主要是財政上的，主要發生在戰略計劃這樣的領域。在財政上，空間部門之間存在大量的重複。

政府預算圈中的項目協作——在一個項目被納入至關重要的項目目標備忘錄(POM)之前——會減少一些此類重複。這種協作必須開展針對真實需要和項目支出優先化的切實討論。空間資產會耗費多少錢的討論沒有盡頭，但在當前財政環境中要採取慎重的態度，需要認真討論錢應怎麼花、花在哪裡。這種機構間的討論並不常出現。

儘管美國所有的空間用戶，包括NASA、NOAA以及迅速擴大的私營部門在內，都對穩定、可持續性以及自由進出感興趣，但主要負責決定這些問題的是軍方與情報界，通常不會有來自其他參與者的有意義的建議。

多年來，人們多次努力在軍方太空計劃和組織整合中提高協調性，旨在優化資金使用並滿足日益增長的需求。由於反覆詢問軍方「誰負責軍事航天政策與項目」卻未獲滿意答覆，1993年國會通過一項授權，在1995年設立了負責航天的國防部副部長與太空系統體系架構師(Space Architect)的職位。

2001年，三個委員會對太空問題進行了分析，認為其整合度一直不夠：評估美國國家安全太空管理與組織委員會（拉姆斯菲爾德空間委員會）、評審國家偵察辦公室（NRO）的國家委員會，以及美國國家影像與地圖局獨立委員會。

但創建這些職位，尤其是太空系統架構師和隨後多次進行的大多數小型重組計劃大都再次淪為重排座次的打打鬧鬧，這一點在2008年國會授權的阿拉德委員會報告中的調查結果可以得到佐證。該報告擔憂軍事與情報太空資產缺乏管制，並指出其無人「負責」。 在該報告發布後，委員會主席湯姆?楊的話被引用，他說，在國家安全太空中「沒有成年人監督」。

2015年10月，美國國防部副部長羅伯特?沃克（Robert Work）指定空軍部長黛博拉?李?詹姆斯（Deborah Lee James）作為國防部首席航天顧問（PDSA），替代空軍部長此前的太空執行代理人(EA4S)角色，EA4S是2001年拉姆斯菲爾德空間委員會成立後創建的一個協調職位，但缺乏預算權。在2015年的一次訪談中，詹姆斯對這一新職位和其如何在執行代理許可權上加以拓展進行了闡述：

「我將負責進行SPR評審。這是年度評審，審查我們是否有正確的投資和戰略，是否需要做出調整，將來怎樣前行。我將處於跨部門流程的決策圈內，所以這超越了國防航天理事會的範圍，並涵蓋了在白宮以及情報界召開的關鍵會議。非常重要的是，這也意味著我將擁有在太空方面的獨立發言權。因此，作為空間執行代理人擔任國防航天理事會的主席兼協調者，我將忠實地闡述所有不同的觀點，雖然其中一些並不一致，但在我的新角色中，我仍將對其進行闡述，然後我會表明傾向說『這是我所推薦的』。」

但空軍部長的新職位仍然缺乏直接的採購權。權隨錢來。詹姆斯缺乏在航天重大購買決定上的最終決定權，所以她的新角色可能不過是頭銜的改變而已。而且，該職位仍然只關注於五角大樓之內的問題，這些問題的討論必將其他太空參與者和組織排除在外。

獨立而封閉的團體時常接觸。在會議的間歇，所有核心人物帶著他們的彙報材料聚在一起，與他人分享活動和計劃，然後便回到他們個人的領域。民用空間組織和私人參與者遠不像五角大樓那樣只考慮自己。譬如空間態勢感知（SSA），了解太空正在發生什麼，包括碰撞避免，是所有空間參與者最為關心的。

但一直在保衛SSA數據的軍方與情報界對SSA信息並不慷慨，對一些國內與國際衛星擁有者來說造成了盲飛的隱患。軍方最近允許與一些商業運行商在SSA上開展有限的合作，一家私營公司AGI似乎在帶頭擴大提供SSA的支持。廣義上說，空間與空間安全並不只限于軍方與情報界。

阿拉德委員會建議重建美國國家太空理事會（NSC），該理事會最初由艾森豪威爾總統在1958年創建，以提供一個機構間的橋樑並協調國家政策。1973年被理查德?尼克松總統取締，老布希總統提議重建。自此重建問題被納入議程，包括奧巴馬政府。沒有重建NSC證明了官僚作風的危害力。如果沒有實質行動，那只是另外層次上的官僚作風而已。

官僚主義能造成的問題一如所能解決的問題一樣多，尤其是就處理每個問題所需的時間和所涉及的人員（其中很多人情況不明並且沒有執行決定的責任）而言。同樣地，集中人才常常聽起來像一個好主意，但當組織很想調入人才的時候，卻常常得到的是從其他組織中剔除的人員。為避免這種情況發生，必須建立一個擁有效力的新組織，強有力的人將在這個組織中努力工作。

做到這一點的一個方式，是要擁有像太空理事會這樣的組織，由國家安全顧問而不是由副總統擔任主席——這個委員會過去常常由副總統擔任主席。這將清楚地表明航天政策離總統顧問的核心圈和在安全界擁有強有力地位的人更近。而且，有了這一權威——例如分配與空間相關的角色並對機構間的意見不一進行裁決，太空理事會就不會被忽視。

不論通過NSC還是其他的一些組織機制，如果沒有更多與更好的機構間合作，太空戰略就無法得到優化。太空是至關重要的國家利益。利用可以獲得的所有手段來維持並支持這一利益，對美國非常重要。新一屆政府需要大膽地著手面對（主要是官僚主義）這一挑戰。

【作者簡介】瓊?約翰遜-佛瑞思是美國國家安全太空專家，美國海軍戰爭學院教授。特蕾莎?海晨思是馬里蘭大學國際與安全研究中心的航天專家。她們合著了《面向一項新型國家安全太空戰略：是進行戰略再平衡的時候了》一書，由大西洋理事會出版。

(曲向芳 編譯)

AI有話說：

唔……一篇專業策論文。

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