美國農民土地權益保護機制及評價啟示

張偉李長健

華中農業大學經濟管理學院華中農業大學文法學院

摘要：研究目的:總結美國農民土地權益保護方式和特點,對美國農民土地權益保護機制進行分析,為中國農民土地權益保護提供借鑒意義。研究方法:文獻研究法。研究結果:美國土地交易和土地立法實踐形成了美國農民土地權益"三層次"保護機制,即美國農民土地權益保護機制價值層、機制制度層、機制實體層。研究結論:美國農民土地權益"三層次"保護機制對中國有借鑒作用;中國應建立法治化、市場化、國際化和現代化的農民土地權益保護機制價值層;加快頒布實施《農村集體土地徵收補償條例》,完善中國農民土地權益保護機制制度層;發展集體經濟組織,創新中國農民土地權益保護機制實體層。

1 引言

中國「三農」問題的關鍵是農民問題,農民問題的核心是農民利益問題[1],農民利益問題的突破口是農民土地問題。農村改革是全面深化改革的重要內容,農村土地制度改革是農村改革的核心,《深化農村改革綜合性實施方案》要求堅持保障農民權益原則,「把保障農民根本利益作為深化農村改革的出發點和落腳點」。2015年中央一號文件中提出,「建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益,保障農民土地權益」,保護農民土地權益已上升為政府重要議題。全面深化改革時期,解決好中國農民土地問題成為加快推進新型城鎮化和農業現代化的關鍵所在,而中國農民土地問題解決的核心在於協調農民與其他主體的土地權益關係,構建農民土地權益保障與發展機制。當前農民土地權益保障問題日趨緊迫,農民土地權益受損成為危及城鄉關係失衡和農村社會穩定的重要誘因[2-3]。農民土地權益保護不僅僅是農民問題,已逐漸成為社會焦點問題[4],關係農村經濟社會乃至整個社會的持續穩定。

中國農民土地權益保護不僅需要立足國情,而且需要積極借鑒西方發達國家城鎮化過程中保護農民土地權益的成功經驗和做法。美國農業的生產方式和生產力水平都處於世界發達之列,農業現代化程度高,很重要的原因是得益於其較為完善的農民土地權益保障機制體系。美國在土地規劃、土地生態價值提升、土地徵收和土地流轉等方面形成了穩定的土地權益保護措施,美國土地產權制度和土地法律制度對農民土地權益保護髮揮了積極作用,構成了美國農民土地權益保護機制的內在核心。因此,為完善中國農民土地權益保護制度,探討美國農民土地權益保護問題尤為必要。

關於國外土地權益保護問題的研究,更多的是立足土地產權保護方面來展開的,如從土地制度變遷[5]、土地徵收[6]、土地流轉[7]和農民權益[8]等方面探討對農民土地權益保護的影響,較少對單一國家土地權益保護問題進行系統化深入研究。美國在土地產權保護制度、土地徵收補償制度、農場局制度等方面有其獨特之處,本文從中國農民土地權益保護問題癥結出發,通過對美國農民土地權益「三層次」保護機制等方面的系統梳理和分析,為中國創新農民土地權益保護提供啟發意義。

2 中國農民土地權益保護雙重囿限

2.1 中國農民土地權益保護實踐囿限

目前,農地徵收問題是中國農民土地權益保護最突出的問題,農地徵收引發農民自焚等暴力拒遷的社會事件,嚴重損害了公共利益和農民土地利益實現。農地徵收問題主要體現為,農地徵收目的公益化、農地徵收程序規範化、補償標準市場化三個方面:《土地管理法》、《農村土地承包法》、《農業法》、《土地管理法實施條例》等法律頒布時間不一致,對農民土地權益保護方式、重點也不盡相同,對農地徵收範圍及公共利益涵義界定模糊,阻礙了公共利益實現和農民土地權益的實現;相關法律出台以後,法律解釋、實施細則以及管理辦法等並未與其形成配套,導致農地徵收程序規範性不足,侵害了農民土地權益;農地徵收補償缺乏統一的標準,補償方式較為單一,較多的土地增量利益沒有納入補償的範圍之內,損害了農民土地權益和集體土地利益。

2.2 中國農民土地權益保護制度囿限

中國農民土地權益保護價值目標發展性不足:農民土地權益保護更重視經濟效率取向,社會公平性容易被忽視;重視政府干預手段,市場力量作用發揮不夠;重視基礎性生存權保護,發展權保護不足。中國農民土地權益保護制度完整性不足:農地產權不清,導致農民土地利益衝突與流失;缺少專門的《農村集體土地徵收補償條例》,導致農地徵收補償不合理;土地權益表達和訴求渠道狹窄,導致農民土地發展權利受到限制。農民土地權益保護運行機制多元性不足:農民土地權益組織化保護主體欠缺,以單個農戶分散化自我保護為主;社區作用缺乏明確法律規定,社區保護主體作用虛化;集體經濟組織功能弱化,土地利益發展共享機制缺失。美國農民土地權益保護長期形成的實踐經驗和制度經驗,對完善中國農民土地權益保護機制目標發展性、農民土地權益保護制度完整性和運行機制多元性提供重要的借鑒意義。

3 美國農民土地權益保護機制

3.1 美國農民土地權益保護機制價值層

美國農民土地權益保護機制價值層指在美國農民土地權益保護的理論與實踐中形成並指導農民土地權益保護實踐活動的系列價值觀念。美國土地權益分為地下權、地上權和空間權,這三層權益可以分別轉讓[9]。1784年土地法令規定,將西部土地劃分若干區,移民移入後可獲得自治權,給予移民者基本的土地生存權與發展權;1787年西北土地法令,詳細規定俄亥俄河流域以北土地的處理辦法,保障了人民基本權利[10]。除法規條例中,美國農民土地權益保護機制價值層內容更多散見於美國土地權益糾紛判例,並在美國土地交易的實踐中得到充分體現。在美國土地立法和土地交易實踐中,逐漸形成了美國農民土地權益保護價值層,包括法治化與市場化、組織化與社區化、安全化與效率化、生存權與發展權平等。

法治化與市場化是美國農民土地權益保護的手段,美國土地權益保護方面的法律沿用了英國的土地法體系,包括土地佔有方面的權益和土地非佔有方面的權益[11],體系繁瑣的土地法律體系是美國農民土地權益的重要屏障。市場化保障美國農場主在土地徵收和流轉過程中獲得市場化標準的經濟補償,保障農場主的經濟利益。組織化與社區化是美國農民土地權益保護的基礎,組織化與社區化使得美國農場主聯合起來,集中力量捍衛自身利益。美國有數量眾多的涉農正式組織和非正式組織,如農場局是由美國眾多農場主形成的,在保護農民土地權益方面發揮著關鍵性作用。安全化與效率化是美國農民土地權益保護的目標,美國土地徵收和流轉過程中兼顧效率和安全,追求效率與安全的統一。生存權與發展權平等是美國農民土地權益保護的核心,保護農民土地權益不僅是保護農場主最基本的土地生存權,更要保障農場主土地發展權。

3.2 美國農民土地權益保護機制制度層

3.2.1清晰的產權制度,徵收目的的公共性

清晰的土地產權制度是西方私有財產保護的重要內容,土地私有為美國建立清晰的土地產權制度提供了必要條件。土地私有是美國土地產權制度的基礎,從根本上屏蔽外來侵權,為構建美國社會打下堅實的基礎[12]。清晰的土地產權對於土地交易起著非常重要的作用,可以有效降低交易成本。農民獲得允許自由買賣的土地產權,加之美國對產權的保護制度,增加了土地的流動性[13]。從而使土地更加合理地集中,實現土地資源的優化配置,提高土地利用效率,最終推動美國農地可持續健康的流轉。由於土地所有者具備了明晰的土地產權邊界,美國私有土地的侵犯行為和土地糾紛的案例是罕見的[14]。清晰的產權制度不僅使得農民在土地流轉中掌握維護自身權益的依據,而且減少了土地流轉過程中的矛盾糾紛。

美國明確土地徵收的「公共利益」範圍,防止土地徵收中利益主體的零和博弈[15]。美國法律規定,土地徵收需首先基於公共用途和追求公共利益前提,嚴禁非公共性目的的土地徵收。徵收目的的公共性前提對防止土地非法徵收起到了阻礙作用,同時減少因追求私人利益而發生的土地徵收,保障了農民土地權益。美國從20世紀30年代開始擴大公共利益的範圍,界定為「公共福利」,如減少犯罪、消除貧困、改善鄰近地區環境等,准許政府徵收個人財產轉移給另一私人所有,從而成就社會或經濟的公共利益[16]。美國等發達國家的征地範圍嚴格限於「公共用途」,並儘可能地考慮到對被征地人的權利保護,以實現自願原則下的「滿意」補償,因而私人的農地所有權得到較好維護。

3.2.2嚴格的土地分區,程序的法制性

為實現土地流轉的可持續性,保護農民土地權益,美國實行土地發展權制度,對土地進行嚴格的分區。美國土地發展權包括土地發展權轉移和土地發展權徵購兩種方式。土地發展權轉移制度是指政府將土地分為土地發展權發送區和接受區[17],接受區接受發送區的土地發展權。土地發展權徵購制度指地方政府為保護稀缺性的農用地、自然資源保護用地等土地資源,由政府出資購買私有者土地發展權的制度。美國土地分區制度在保障發展用地的同時,保護了土地資源,規範了土地無序流轉,同時維護了允許開發和限制開發地區農民的土地權益。

《美國聯邦憲法》規定,只有通過公正的法律程序,土地才能被徵收。首先政府需要出征收多塊土地的公告,但是如果有一塊或少數土地所有者因補償金低等理由不同意土地被徵收,就會影響到整個項目建設的順利進行。在徵得全部土地所有者同意後,美國政府就征地有關程序及方案召開聽證會,聽取利益相關者的意見,進而完善征地方案。然後,由政府指定的第三方機構人員在徵得所有土地所有者同意後,對將要被徵收的土地展開調查和補償價格評估,並提交征地直接實施機構。並且,如果土地所有者對報價不滿意,可以與政府機關進行談判,若談判仍不能達成協議,政府及有關機構則實行強制徵收[18]。通過一整套嚴格規範的徵收程序,保障美國土地徵收過程中農民土地權益。

3.2.3發達的中介服務,補償標準的市場性

美國設置了很多專門的特殊法人農地管理事業團體,為農地交易、流轉提供服務平台[7]。美國土地中介組織提供貸款、承租及出租等服務,為取得農地及未開墾地融資提供便利。土地流轉價格可由買賣雙方協商,或由土地中介服務組織安排專業的資產評估師進行價格評估,確定土地流轉價格。美國農地流轉服務平台在推動農地流轉方面起了較大的作用,成為農場主和土地需求方之間的橋樑,促進了農民土地流轉健康可持續發展。發達的中介服務滿足了美國農民土地交易需求,保障了美國農民土地權益,促進了美國土地供需平衡。

根據《美國財產法》規定,美國土地徵收補償標準由市場機制決定。美國土地徵收補償價格需充分考慮土地所有者的經濟利益,否則難以進行徵收。征地補償價格由土地買賣雙方進行協商,自行商定征地價格。在美國,儘管征地實踐中存在不予補償的非經濟損失,但因補償對象、標準、方式、支付期限等比較明確合理,所以基本上沒有補償糾紛[19]。美國土地徵收補償不僅考慮了被征地現有價值,還考慮被征地未來的價值,即土地增值收益是征地補償考慮的重要內容。土地徵收過程中,合理的補償標準是確保農民的合法權益關鍵[20-21]。補償標準的市場性是美國土地徵收補償的重要內容,是土地順利徵收的關鍵環節。

3.3 美國農民土地權益保護機制實體層

3.3.1農民土地權益保護的社區維度

維護社區土地權益方面,美國農村社區邀請土地部門、農業部門、戰略和長期規劃部門、環保及污染控制部門、土地所有者及社區成員等多方主體,廣泛討論關係社區土地權益的土地利用、綜合規劃等問題。最終眾多參與主體在協商妥協中達成一致,最大程度上維護了社區成員的土地權益。通過廣泛的社區民主參與,照顧到了眾多相關主體的利益訴求。另一方面,社區成員相互監督,有利於規範土地利用和流轉程序,防止土地所有者任意使用土地破壞社區生活環境。社區推選出自己的利益代表,與其他主體進行利益博弈,防止侵害社區土地權益。社區作為農民土地權益保護的重要載體[22],社區在美國農民土地權益保護方面起著重要的積極作用,社區力量維護社區土地權益,防止社區土地權益受損。

3.3.2農民土地權益保護的農場局維度

除社區力量外,農場局在維護農戶或農場主土地利益中發揮了重要作用。農場局是農場主或農民自己的非政府組織,成立該組織的目的就是通過全國性農場主的聯合,集中表達利益訴求,為所有農場主自身代言。其作用可歸結為:一是農戶和農場主表達政治利益訴求的重要橋樑,向外界傳遞農場主的心聲;二是它直接代表農戶和農場主的利益,有力維護農戶和農場主的切身利益。農場局代表全體農場主,以農場主利益最大化為原則,確定政策價值傾向。農場局在涉及全體農場主切身利益法案的制定與頒布過程中,通常會組織強大的遊說團隊,對他們所選出的議員施加壓力,進而達到影響某項法案通過與否[23]。美國農場局代表著農戶和農場主群體利益,在美國農地立法、相關政策制定乃至整個經濟活動中發揮著極其重要的角色。

3.3.3農民土地權益保護的政府維度

農地私有制並非意味著農場主擁有絕對完整的土地所有權,因為美國聯邦和州政府對土地保有土地徵收權、土地管理規劃權、土地稅收權等權力。根據美國各州的經濟發展計劃及土地利用計劃,將全部土地分為土地發展權發送區及接受區。由州政府評估確定開發權價值,由兩塊區域的土地所有者根據市場原則自由交易。政府將私有者的土地發展權徵購以後,該塊土地只能在原有的用途範圍內使用,不得改變原有的用途。其實質是由政府通過出資補貼土地所有者,彌補限制開發給所有者帶來的損失,從而達到土地用途管制的目的。政府力量在美國農民土地權益保護中起著重要的作用,政府對企業和私人土地流轉行為進行限制和審查,防止不合規定和損害社會福利的土地流轉行為。

美國農民土地權益保護機制價值層、美國農民土地權益保護機制制度層和美國農民土地權益保護機制實體層共同構成了美國農民土地權益「三層次」保護機制,保障了美國農場主的土地權益。美國農民土地權益保護機制價值層從價值指導層面,對美國農民土地權益保護觀念進行了引導,是農民土地權益保護的價值原則;美國農民土地權益保護機制制度層從制度層面,對美國農民土地權益保護行為進行了規約,是農民土地權益保護的行為準則;美國農民土地權益保護機制實體層從實體層面,對美國農民土地權益保護的載體進行了構建,是農民土地權益保護的行為主體。

4 美國農民土地權益保護評價及啟示

4.1 對美國農民土地權益保護的評價

(1)美國農民土地權益保護機制價值層包括系列價值觀,法治化與市場化、組織化與社區化、安全化與效率化、生存權與發展權平等的價值觀念對保障美國農場主的土地權益指明了手段、基礎、目標等。美國農民土地權益保護機制價值層中,對市場化、自由化的過度泛化並不合適發展中國家農村土地流轉實際,容易造成農民土地權益受損、土地非農化、土地非糧化、土地過度集中等問題。

(2)美國農民土地權益保護機制制度層在防範農場主土地權益受損,保護農場主土地權益方面起到了重要作用。美國雖有相對完善的農民土地權益保護機制制度層,但美國土地徵收和土地流轉過程中同樣存在侵害農民土地權益的情況。

(3)美國農民土地權益保護的重要做法是將社區成員聯合起來,將廣範圍的農場主聯合起來,通過聯合形成的合力保護農民土地合法權益,構成美國農民土地權益多元化保護體系。但是,社區或農場主的聯合可能會導致損害集體和國家利益而維護社區農場主等少數人的利益情況。農場主聯合維權對州政府利用土地發展公共事業形成障礙,造成多數人的暴政,導致土地權益保護的「奧爾森困境」。

4.2 美國農民土地權益保護對中國的啟示

中美兩國基本制度和文化存在較大差異,相對於美國土地私人所有、聯邦政府所有、州及地方政府所有外的混合所有制,中國土地實現嚴格公有制。因此,在借鑒美國農民土地權益保護機制的同時,需考慮結合中國實際,甄別取捨。

(1)美國農民土地權益保護機制價值層內容對中國農民土地權益保護的啟示:不斷創新和發展中國農民土地權益保護理念,致力於培育法治化、市場化、開放化、共享化、安全化的農民土地權益保護機制價值層。

(2)借鑒美國農民土地權益保護機制制度層經驗,對完善中國農民土地利益權利化、土地權利制度化的啟示有:第一,立法方面進一步明確和擴展農民土地利益的財產權屬性,形成農民土地權益的制度化保護;第二,加快制定與實施《農村集體土地徵收補償條例》,形成合理的補償機制,防止違法征地和暴力拒遷;第三,逐漸剝離土地對農民的社會保障功能,強化土地的生產作用,完善人地關係。

(3)美國農民土地權益保護機制實體層給中國的啟示是:第一,加大公共財政扶持農民合作組織發展力度,培育和壯大農民合作組織力量,完善農民土地權益的利益代表機制和利益表達機制;第二,加強社區保護農民土地權益的力度,推進農民土地權益與金融要素、技術要素、農業產業要素對接整合,創新農民土地權益的利益產生和利益協調機制;第三,強化集體經濟組織與農戶間的利益互動關係,創新集體經濟組織保護農民土地權益的激勵機制,構建農民土地權益的利益分配與協調機制。

5 結論與討論

5.1 結論

美國土地權益保護機制體系包括,美國農民土地權益保護機制價值層、美國農民土地權益保護機制制度層和美國農民土地權益保護機制實體層三個層次。美國農民土地權益「三層次」保護機制對保護美國農民土地權益發揮著關鍵性作用,價值層為美國農民土地權益保護指明了方向,制度層為美國農民土地權益保護提供了依據,實體層為美國農民土地權益保護提供了保障。

5.2 討論

(1)本文在對美國農民土地權益保護機制體系展開分析的基礎上,嘗試對中國農民土地權益保護價值目標發展性、保護制度完整性、運行機制多元性提供對策建議,農民土地權益協調、發展與共享機制的研究有待進一步加強。

(2)適合美國的農民土地保護機制體系在中國或「水土不服」,機制體制借鑒時需考慮具體生態環境的因素,需符合中國基本制度和文化環境,並在實踐中不斷創新和完善中國農民土地權益保護機制體系。未來的研究中,需進一步深入研究制度差異、文化差異對中、美兩國農民土地權益保護效果的影響。

來源：中國土地科學2016年01期

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