CSIS建議美政府調整對俄戰略

美智庫戰略與國際問題研究中心(CSIS)發布題為《重新校對美對俄戰略》的研究報告。該報告由麗莎·桑普、凱瑟琳·希克斯、傑弗里·曼科夫、安東尼·貝爾、希瑟·康利、奧爾佳·奧利克和傑弗里·拉斯科等7位研究人員歷時1年完成,全文共199頁,旨在使美國決策者正視俄羅斯的挑戰,及時調整美對俄戰略,以塑造對美有利的國際秩序。報告的主要觀點如下:

報告稱，現行國際體制所暴露出來的缺陷雖然不完全源於俄羅斯的挑戰，但俄羅斯正在利用西方社會的弱點，並將這些弱點放大

美國所面臨的來自俄羅斯的挑戰

(1)守護國際體制免遭俄羅斯的破壞使美國面臨兩大相互交織的棘手問題:

一是西方社會核心體制受損。該問題無法自我修復,需要美國及整個歐洲社會共同努力來重塑西方社會的核心體制,防止西方社會受到非自由化思潮的影響。

二是俄羅斯重新燃起的入侵主義和機會主義。該問題無法得到緩解,因為俄羅斯正在從西方社會所面臨的困境中漁利。事實上,俄羅斯目前的動機似乎更加激進。

(2)現行國際體制所暴露出來的缺陷雖然不完全源於俄羅斯的挑戰,但俄羅斯正在利用西方社會的弱點,並將這些弱點放大。這些弱點包括:美國及歐洲政治的兩極化,對虛假信息缺乏免疫力,公眾的冷漠與失望(他們大多忘記了北約和歐盟建立的原因),不斷加劇的收入不平等,政府缺乏透明度且腐敗嚴重,歐洲國家終止對國防建設投資,以及缺乏清晰的共同優先事項。

(3)俄羅斯的修正主義傾向不僅對美國領導的國際秩序構成重大挑戰,還帶來一系列威脅。例如:中東亂局引發大規模移民和恐怖主義,經濟混亂,民粹主義的崛起,中國及其他非西方強國的持續崛起。

(4)俄羅斯廣泛利用軍事及非軍事手段挑戰西方國家制定的制度、準則及價值觀。特別是俄羅斯所實施的網路滲透、政治影響等非軍事強硬措施不僅收到了良好效果,而且俄羅斯正在考慮如何在風險適度的情況下繼續採取這些措施。

(5)俄羅斯持續進行常規軍力建設和軍事現代化改造,並根據「事半功倍」原則實現了低層次的軍力聯合。雖然俄武裝力量的作戰能力仍低於美國及北約,但足以滿足俄羅斯用兵原則的需要,即在指定地域以小規模作戰達成相對有限的目標。相反,美國及其盟國在使用其多種全球工具時卻始終猶豫不決、被動應對。

(6)西方國家所做出的共同應對舉措從各個方面看均不足以應對俄羅斯的挑戰。那種認為俄羅斯會履行其「裁軍、透明、可預測」承諾是危險的,將使西方國家誤入歧途。而俄羅斯的行為卻截然相反,它挑戰西方社會的領導地位及現行制度,更傾向於利用有效威脅、模稜兩可和暴力手段。更重要的是,盟國間存在的分歧使俄羅斯更加有恃無恐,目標亦不斷擴展。

(7)採取更加大膽的方式並不等同於煽動戰爭或不計後果地魯莽行事,也不意味著利用各種機會挑戰俄羅斯。但目前美國及西方國家對俄羅斯所採取的應對措施遠遠不夠。

報告認為，俄羅斯持續進行常規軍力建設和軍事現代化改造，並根據「事半功倍」原則實現了低層次的軍力聯合

美國應採取的對俄戰略

報告指出,美國對俄戰略應著眼實現6大戰略目標:

(1)守護二戰後建立起來的國際秩序、準則、條約及法治;

(2)保持美國對歐洲及北約的影響力;

(3)增強美國及歐洲在政治、金融、安全及社會領域的穩定;

(4)避免美俄雙方發生直接衝突;

(5)阻止俄羅斯煽動和唆使歐洲及其他地區動蕩;

(6)與俄羅斯人民建立聯繫。

為實現上述戰略目標,美國所採取的行動應建立在三大支柱基礎上:強化、競爭、合作。

支柱一:強化

美國及其盟國應主動作為,提高西方民主的健康性,強化制度與國防建設。為此,美國及其盟國應採取以下措施:

(1)樹立榜樣。如果無法樹立良好的榜樣,美國及其盟友就沒有資格評論俄羅斯的入侵活動。這意味著美國及其盟友應依照國際準則行事,包括在使用武力、建立公平的經濟秩序、向民眾宣教民主與自由的好處等各個方面。

(2)重新投資。特朗普政府應首先確保北約在美國的領導下依舊是團結的、強大的。在落實威爾士峰會和華沙峰會所達成的共識方面,北約應重點加速推進集體防衛開支分擔、協同作戰、戰備及應急計劃制定等工作。美國應增加與北約及歐洲政府的信息共享,以便更好地打擊共同威脅。與德國、英國、法國保持牢固的雙邊關係對於促成北約內部就上述問題達成共識依然非常重要,需要美國新政府悉心培育。

(3)全球承諾。隨著俄羅斯開始挑戰美國的全球領導者地位,美國必須重新評估其全球利益,並確定與其全球領導者地位向適應的政策優先事項,以便制定一項持久的安全戰略。因此,發展包括與北約在內的牢固聯盟體系應成為特朗普政府全球政策的優先選項。

(4)建立彈性。美國應強化措施,鼓勵和支持歐洲政府建立能源安全,確保政治透明及媒體的獨立性,以防俄羅斯通過秘密或賄賂手段影響歐洲國家。

(5)培養俄問題專家。冷戰後,美國基本放棄了幾十年培養起來的研究蘇聯問題的人力資源。美國及國內學院在俄羅斯研究方面應重新投入,制定學術計劃,並為該領域的學生提供獎學金。提高情報界及國家安全界俄羅斯問題專家的地位將有助於建立一條持久的人才輸送渠道。

(6)擴大合作。鑒於北約與歐盟均無法獨自管控俄羅斯帶來的一系列威脅,兩個組織應根據華沙峰會精神,深化合作以應對混合威脅,加強組織彈性、防衛能力建設、網路防禦、海上安全及演習。

(7)支持人權與民主。首先,美國應通過保護其在民主、透明及人權等方面的楷模形象來維護自身的道德權威。其次,美國應研究全球民主發展及人權的歷史,通過改進政策來推廣和保護民主與人權。最後,美國應繼續監督俄羅斯及其他國家的人權與民權狀況,如果發現具體的侵犯行為,美國應通過外交途徑提出。

(8)核力量現代化改造。美國應通過對陸海空投送平台、核彈頭及指控技術進行現代化改造來維持一種強大、安全、可靠的核能力。此外,美國還應繼續鼓勵英國通過建造新型「三叉戟」導彈核潛艇等措施維持和改進其核能力。

支柱二:競爭

美國應採取更加強硬的進攻與防禦性措施來應對俄羅斯不斷增加的入侵行為。美國不僅要採取事後懲戒措施來遏制俄羅斯挑戰國際秩序,還應主動預置一套政策來塑造俄羅斯的行為。具體應對舉措包括:

(1)制定可預測的漸進式制裁計劃。美國及其盟國應尋求強化因烏克蘭問題而對俄羅斯採取的制裁措施,包括凍結個人資產、禁止旅行等,而不是簡單地延長制裁期限。美國既要有激勵俄羅斯遵守相關協議的工具,也應闡明違反協議所帶來的後果。重點應考慮以下制裁措施:一是次級制裁,以迫使第三國政府及公司在歐盟、美國市場及俄羅斯之間做出選擇;二是擴大受外國融資限制的俄羅斯實體的數量,增加其借貸限制;三是對具體的俄羅斯銀行實施封鎖制裁;四是附加的行業制裁措施。

(2)對俄羅斯實施相應的網路攻擊。美國應利用自身的網路進攻能力來應對和遏制俄羅斯對歐洲及美國主動採取的網路監視、拒絕服務(DOS)攻擊等網路活動。除增強自身網路防禦能力,與盟友和夥伴國分享經驗教訓外,還需採取進攻性措施。具體的網路進攻選項有待進一步研究,而且最好是在保密的環境下進行。遠期目標是建立一套網路威懾系統,使俄羅斯的網路進攻無效且代價過高。

(3)增加並優化美國在歐洲的常規軍事力量存在。強化美國及北約在關鍵薄弱地區的軍事態勢不僅可以提升防禦和威懾能力,還可以迫使俄羅斯再度同意在歐洲採取增加透明度、可預測性及武器控制的措施。

一是需要在歐洲追加部署美軍,以便提供前哨試探能力及快速反應能力。包括:在歐洲前沿部署一支裝甲旅戰鬥隊及多支陸軍附能部隊;在歐洲保留6支戰鬥機中隊;確保在歐洲水域及其周邊保持強大的海上存在。此外,建立在增援基礎上的「懲戒威懾戰略」需要在增援能力上投資,包括部署預置裝備、前沿部署更多的後勤部隊,例行性演練增援行動等。

二是應改變美軍在歐洲的作戰方式。美軍應改變在歐洲多個地區實施小規模訓練的做法,轉而與盟國軍隊開展更大規模、更加複雜的演習來發展和展示北約卓越的作戰能力。

三是美軍及盟軍還應發展適應威脅和作戰環境需要的作戰能力,以確保擁有可靠的常規威懾能力。

(4)為軍力建設提供資金。特朗普政府及國會必須解決國防開支上限問題。無論國防開支上限短期內是否增減,回歸正常的軍事預算程序應被視為國家安全戰略的重要組成部分。此外,還應繼續以同樣或略微較高的水平資助「歐洲安全保障倡議」,且將所需資金納入國防部基礎預算。

(5)打擊俄羅斯的宣傳攻勢。

一是必須依託廣告及社會媒體宣傳方面的經驗,深入開展宣傳戰方面的研究。

二是根據《2017財年國防授權法案》,合理使用美國政府的一切手段發動一場宣傳閃電戰。其中,公開措施包括:增加公共外交;重新投資自由歐洲廣播及自由廣播;開展涉外新聞報道培訓;建立俄語信息平台等。秘密措施包括授權特種部隊開展軍事情報支援行動(MISO),以應對俄羅斯在東歐開展的輿論宣傳戰。此外,反宣傳戰還應包括與居住在國內與國外的俄羅斯民眾開展教育等方面的直接交流。

(6)支持非北約國家,包括處於所謂「灰色地帶」的烏克蘭。特朗普政府應考慮在安全、經濟、政府管理等方面擴大對烏克蘭的支持。同時,還應增加對高加索、巴爾幹、中亞、東歐等地區非北約夥伴國的接觸與支持,以掌握俄羅斯侵害這些國家主權、製造地區動蕩的企圖。更重要的是,北約的大門應對那些要求成為會員國的國家保持開放。美國應更加主動地吸引瑞典、芬蘭等國加入北約,以削弱俄羅斯在高北緯地區的影響力。

(7)挫敗俄羅斯的核恫嚇。北約可通過北約峰會宣言、強化常規防禦能力、在北約演習中恢複核科目等方式展示自身實力。此外,美國應以最高標準展現其在核方面的負責任姿態——既不會炫耀其核武器,也不會將核武器作為恐嚇工具。美國必須力促俄羅斯採取同樣的立場。

支柱三:合作

美國必須在堅守其核心價值觀、洞察俄羅斯動機、了解潛在得失的基礎上,有選擇地、審慎地與俄開展接觸。當前,美國及其盟國可在有利、可行的領域與俄開展合作。具體包括:

(1)加強美俄危機溝通,提高軍事活動透明度。美國應敦促俄羅斯全面遵守《開放天空協議》及《維也納文件》相關條款。儘管俄羅斯退出了《歐洲常規武裝力量條約》,但俄羅斯、美國及歐洲國家或許可以考慮如何制定一份控制常規力量部署與演習的新條約,以建立更加持久的歐洲安全機制。

(2)與俄繼續開展核不擴散及軍備控制談判。

一是針對近期俄羅斯令人擔憂的舉動,如,違反《中程核力量條約》(INF);2016年退出《鈈管理與處置協議》(PMDA)及《和平使用核能協議》,美國亟需通過談判敦促俄遵守《中程核力量條約》。同時,鑒於俄始終認為美國2002年退出《反彈道導彈條約》(ABM)破壞了戰略穩定,美國需要解決俄羅斯對美國提出的三項反訴。包括:在文字上澄清導彈防禦用攔截彈與中程彈道導彈之間的區別,無人駕駛飛行器與地基巡航導彈之間的區別,以及採取措施增加「標準-3」導彈項目的透明度。作為交換,俄羅斯必須停止部署中程導彈,並積極採取措施提高其遵守《中程核力量條約》的透明度。

二是針對將於2021年失效的《新削減戰略武器條約》(NEW START),美俄雙方應通過談判商討延長該條約或簽署新的條約。在此過程中,雙方可就各自關心的問題進行對話。對俄羅斯而言,對話內容可包括導彈防禦及常規戰略武器問題。對美國而言,對話內容可包括非戰略性武器系統在歐洲部署及其射程等問題。高超音速武器也應成為雙方對話的議題。

三是針對常規武器控制條約,美國應繼續尋求俄簽署相關條約,並將常規武器控制條約的適用範圍擴展至所有歐洲國家。

(3)就北極事務與俄開展合作。美俄在北極的合作尚未受兩國關係緊張的影響,雙方應繼承保持這種勢頭。隨著北冰洋變暖以及通過白令海峽的海上航道增多,雙方應繼續尋求合作,以建立基本的通信基礎設施、開闢指定海上航道。雙方還應就北極安全與環境問題進行對話,包括:在北極海岸警衛論壇(ACGF)框架內建立美俄聯合工作組,重點加強白令海峽的安全及海域感知;8個北極委員會成員國根據歐洲安全合作組織的信心建設舉措,就達成「不具約束力的政治聲明」舉行談判,以此作為「北極軍事行動宣言」。

報告最後指出,美國如何管控俄羅斯的挑戰將決定未來幾十年的地緣政治格局。而且美國在中東、亞洲及其他地區的盟國、夥伴國及對手也將關注美國的反應並據此調整自己的行為。在應對俄羅斯挑戰過程中,美國應從長計議、堅定決心,以塑造有利於美國人民、經濟及憲法價值的全球秩序。

作者：吳天昊 劉峰

來源：《防務視點》雜誌

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