觀天下：簡評特朗普的稅制改革及其影響

作者：張文春

2017年9月27日，美國總統特朗普及國會共和黨領導人在印第安納州公布了美國稅制改革框架文件。特朗普宣稱通過稅制改革實現以下四大目標：一是使美國稅法簡單易懂；二是讓美國企業更有競爭力，進而創造更多的就業崗位，並提高工資水平；三是降低中產階級家庭的稅收負擔；四是將3萬億到5萬億美元的海外利潤帶回美國。

改革方案的內容

個人所得稅。個人所得稅稅率，將從目前的七檔降至三檔，分別為12%、25%和35%。提高個人所得稅標準扣除額，家庭標準扣除額提高到2.4萬美元，個人標準扣除額提高到1.2萬美元。稅制改革方案可能會廢除當前的納稅人個人免稅額，而大範圍提高「兒童稅」減免。沒有孩子的納稅人提供新的不可退還的稅收優惠。諸如慈善捐贈和房屋抵押貸款納稅扣除稅收優惠保持不變。稅制改革將取消大部分的法定扣除項目。

企業稅。公司所得稅率從35%下降到20%。致力於消除公司替代性最低稅。C型股份有限公司產生的凈利息支出抵扣將受限，同時審查其他公司的此類抵扣等。

國際稅收。海外利潤匯回優惠，鼓勵此前留存的利潤迴流美國，進而增加國內投資。取消現在的屬人原則稅制，實行屬地原則稅制。

其他。新稅制改革方案呼籲保留「研究和開發稅收優惠」和低收入者住房的稅收優惠。還建議取消聯邦遺產稅、隔代轉讓稅和替代性最低稅等。

美國學界的反應

研究結果顯示，新稅制改革計劃將對包括特朗普在內的富人有利，對美國大型公司和最富階層是「巨大的暴利」。對富人來說，取消遺產稅和替代性最低稅都是利好。

對中產階層而言，特朗普雖反覆承諾，將減少中產家庭的稅收，但稅制改革計劃沒有具體規定減稅的收入門檻。雖然計劃還提議，用兒童稅收抵免取代現行的稅收減免政策，但政府也未明言到底能抵免多少。因此，儘管部分家庭可能會減稅，但另一些家庭最終可能是繳更多稅款。美國稅務基金會依據稅制改革方案預計，到2018年美國納稅人將平均少納稅約1600美元，但分布很不均衡。其中，收入排在前1%最富有人群（年收入高於73萬美元）將平均少納稅約13萬美元，稅後收入將平均增加8.5%；而收入排在後95%人群的稅後收入僅平均增加1.2%。

與1981年里根總統的大規模減稅和2001年喬治·布希總統的減稅計劃相比，多數學者認為，特朗普的這次減稅「紅利」將會很有限，因為時勢已今非昔比。首先，里根和喬治·布希都是在經濟衰退時期減稅，而目前美國經濟已處於擴張態勢，減稅效果可能不如預期。其次，里根和喬治·布希減稅時，聯邦債務規模比現在小，公共債務/GDP分別為24%和31%，如今已達到77%。特朗普雖然表示減稅不會增加聯邦債務，但歷史證明，里根與喬治·布希的稅制改革結果都推升了債務。彭博社日前對26名經濟學家進行了調查，其中有21人預計，美國總統特朗普的稅改計劃將在未來10年導致美國預算缺口擴大。美國國會預算辦公室此前預計，未來10年聯邦債務將增長逾10萬億美元。聯邦預算問責委員會估計，按照稅制改革計劃，10年內共計減稅約5.8萬億美元，到2027年時將新增2.2萬億美元開支，導致美國的債務水平會推高到100%以上。第三，里根和喬治·布希出台減稅計劃時，聯邦財政收入占國民經濟的比重較高，但眼下，這一比重卻處於中等水平。如果利率處於低水平，而經濟增長又未能彌補減稅造成的損失，那麼，大幅減稅將讓聯邦赤字和債務激增。

美國稅收政策中心的學者表示，減稅對帶動投資的效果可能也不會太明顯。關於美國2003年稅率下調對企業股息的影響，有研究表明，低稅率對投資並無明顯影響。特別是，當年布希政府實行5.25%的優惠稅率，試圖吸引美國跨國公司的海外利潤轉回國內，效果並不佳。另外，公布的方案對那些採取合夥制轉繳個人所得稅的小企業而言，稅率為25%，高於一般企業的20%，會引發這些小企業主的不滿。

美國稅制面臨的問題是，雖然名義所得稅率較高，但由於存在繁多的稅收抵扣和減免項目，美國的實際徵稅收入卻比較低。經合組織（OECD）發布的《1965-2015年稅收收入統計》（Revenue Statistics 1965-2015）顯示，2015年美國稅收佔國內生產總值的比例為26.4%，低於經合組織34.3%的平均水平。因此，單靠減稅並不能解決美國的稅收問題，還需要改革稅制和堵塞稅收漏洞。

當年裡根政府經濟諮詢顧問委員會主席，哈佛大學經濟學教授馬丁·菲爾德斯坦認為，特朗普的減稅措施在擴大預算赤字的同時，會促進經濟增長。諾貝爾經濟學獎獲得者，哥倫比亞大學教授約瑟夫·斯蒂格利茨則認為，對富人（包括有錢的大公司）的減稅解決不了任何問題。這樣的稅制改革方案，不能降低預算赤字，只會減少收入，最終導致債務規模膨脹，加劇美國現在面臨的許多問題。加州伯克利大學經濟學教授布拉德·德隆認為，應汲取1986年稅制改革的經驗，而特朗普的減稅方案達不到預期目標。

我國需要未雨綢繆

美國共和黨雖然控制著國會參眾兩院，但自特朗普2017年1月上任以來，共和黨在重大立法方面尚無建樹。推翻奧巴馬醫改的醫保改革法案此前在國會遭遇重挫，上一次提出的邊境調節稅也壽終正寢。新的稅制改革計劃雖已正式出爐，但共和黨內部的意見未必一致。該計劃從提案到議案，能否最終通過國會的審查，更是個未知數。

如果新一輪美國稅制改革通過並實施，極有可能在全世界範圍內引發減稅浪潮。目前，英國政府已經宣布，到2020年，將企業所得稅從20%降到15%，日本、法國等也爭相宣布正在制定減稅計劃。全球2017年202個經濟體的公司所得稅的法定稅率，從最低的烏茲別克的7.5%到阿聯酋的55%，非加權平均值為22.96%。全球的公司所得稅稅率1980年代以來呈現持續下降趨勢。美國作為全球第一大經濟體，其減稅勢必會影響到國際貿易和投資，特別是國際資本流動的方向等，從而產生巨大的外溢效應。

如果美國大幅降稅，將會給中國帶來資本外流的壓力。面對可能到來的新一輪國際稅收競爭，需要未雨綢繆。為了提高中國的國際稅收競爭力，為中國企業創造更為有利的競爭環境，可以採取以下財稅政策。一是進一步釐清政府的作用，清費立稅，為減稅創造空間；二是降低個人和公司所得稅稅率，尤其是個人所得稅的最高稅率，並減少個人所得稅稅率的檔次，堵塞各種漏洞，清理各種不必要的稅收支出項目；三是完善稅制結構，逐漸過渡到以直接稅為主體；四是研究實行屬地原則稅制和實行境外稅收分項抵免等的可行性。

(作者系中國人民大學財政金融學院副教授）

來源：中國社會科學網

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