社保制度：全球經濟發展的「穩定器」

天下 10-13

進入21世紀以來，伴隨全球化進程的加快和互聯網的發展，全球經濟社會環境也發生了巨大的變化，並且還在向縱深演進。這些變化給社會保障與經濟發展帶來了新的挑戰，應對這些挑戰構成了當今世界各國實現國家發展目標的具有戰略意義的重大政策議題。

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報紙原文：《社保制度：全球經濟發展的「穩定器」》

本報特約記者嚴新明

本報記者肖白

近日，由中國社會保障學會、日本社會政策學會、韓國社會政策學會、南京大學共同主辦，南京大學社會保障研究中心承辦，華民慈善基金會協辦的第十三屆社會保障國際論壇在南京舉行。來自中國、日本、韓國、德國、英國、法國、美國等國100多所高校與國際勞工組織、德國艾伯特基金會等機構的230多位專家學者齊聚一堂，圍繞「社會保障與經濟發展」這一主題展開了深入研討。論壇多位專家認為，社會保障制度作為「經濟的穩定器」，與經濟發展應互相關聯、相互促進。

社會保障與全球經濟同步發展

根據世界衛生組織定義，65歲及以上人口佔總人口比達到7%時為「老齡化社會」，達到14%為「老齡社會」，達到20%為「超老齡社會」。2011年，德國、義大利和日本已是「超老齡社會」；瑞典、希臘、保加利亞、西班牙、法國、英國、加拿大、白俄羅斯、澳大利亞等50多個國家已是「老齡社會」；美國、俄羅斯、中國、哈薩克等多個國家屬於「老齡化社會」；全世界老齡化加權平均值達到了8.1%。如此龐大的數字，為世界各國的社會保障政策與經濟發展帶來極大的考驗。

正如國際勞工組織社會保障高級顧問沃夫岡·舒爾茨所指出，西方國家作為社會保障制度的先驅，其制度發展可以分為社會保障體系的建立與擴張、社會保障體系的緊縮和以社會投資看待社會保障發展三個階段。社會保障與經濟發展的關係是一個很難探討的議題，還需要學界充分進行挖掘和研究。全球化時代帶來了世界經濟政治格局的大調整，在此背景下，思考社會保障與經濟發展關係具有重要意義。

去年年底，國際社會保障協會第32屆全球大會重點提出了全球社會保障面臨的十大挑戰：擴大社會保障覆蓋面、確保不同年齡段群體能共享公平的參保政策、人口老齡化、青年失業、勞動力市場、信息技術和大數據、非傳染性疾病和長期護理、新的風險和極端事件、保護移民工人和技術轉型、公眾對社保的更高期望。中國社會保障學會副會長盧德之認為，在更加宏觀的經濟社會發展視角下深入討論社會保障與經濟發展的關係，不僅有利於我們加深對社會保障制度的理解，也有利於我們重新反思經濟發展的根本目的和最終歸屬。

儘管全球化最終會帶來勞資關係及其利益分配格局的平衡，但全球範圍內勞資關係的不平等程度在加劇、國際風險在增長，新技術革命對傳統產業的衝擊與新業態的常態化導致財富分配格局與社會結構發生深刻變化，政府應該正面應對挑戰，確保制度公平性不受衝擊。同時，人口老齡化進程在加快和加深，對經濟社會產生了深遠的影響。面對這些困難，中國人民大學教授鄭功成指出，我們必須堅守共享發展理念，強化政府責任，努力追求和實現社會保障與國民經濟同步發展，合理調整並優化各國的社會保障制度安排，調動市場社會資源，壯大社保制度物質基礎，構建起有序組合的多層次社會保障體系。

各國積極探索社會保障新模式

社會保障制度起源於19世紀末的歐洲。130多年來，世界各國經濟社會發展不斷加快，人口結構中老齡化、少子化問題逐漸凸顯。國家和政府越來越清晰地認識到社會保障對於社會穩定和經濟發展所發揮的重要作用，並對社會保障政策中的現實問題展開積極研究和探索，逐步形成了自己的經驗和模式。從國際社會的做法可以看出，多數國家並不僅僅就社保談社保，而是綜合考慮了本國的人口結構、老齡化程度、勞動力市場變化、就業率、經濟發展水平等諸多因素。

以美國為例，社會保障制度已成為社會團結的粘合劑和國家治理體系的子系統，成為各階層忠誠於國家和支持政治制度的媒質。經歷200多年發展，美國的養老保險制度已經形成了由聯邦政府退休金制度、企業補充養老保險制度、個人退休金計劃組成的三大支柱。在日本，傳統的社會保障論強調日本社會保障制度建立基於戰前制度的積累，表現出制度的路徑依賴。日本國立社會保障人口問題研究所信息調查部長小島克久指出，日本的經濟增長和老齡化程度的增長是同時進行的，社會保障支出的增長和經濟發展並不完全成正比例關係。在大幅度的經濟增長不可能的情況下，如何確保財源、擴大服務提供主體的參與在制度建設中變得更加重要。法國經濟與社會研究中心研究員皮埃爾·龔夏爾第對養老金問題進行了反思,指出現收現付制的養老金模式依然是可支付的，積累制會導致更高的成本和更大的不平等，並提倡應該建立一個多支柱的養老金體系。

韓國梨花女子大學助理教授李承潤介紹說，在1997年東亞經濟危機之後，韓國「經濟發展第一，再分配第二」的範式遭遇了嚴重的挑戰。勞動力市場的二元化與收入不平等、低出生率和人口老齡化以及放慢的經濟增長促使韓國重新探究了韓國經濟發展與福利之間的關係，由此提出經濟政策與社會政策應協同發展。英國約克大學教授約翰·哈德森介紹了英國福利國家發展經歷的四個階段：二戰後福利國家的建設、福利國家的緊縮階段、社會投資階段，以及進一步的緊縮階段。英國未來應該注重以下幾個方面：低工資、條件性、住房成本、兒童照顧成本、地區發展平衡問題、成本與收益等問題。

中國經驗：打造「東方福利模式」

2016年11月，國際社會保障協會（ISSA）在巴拿馬召開第32屆全球大會，將「社會保障傑出成就獎」授予中國政府，並對中國近年來在擴大社會保障覆蓋面工作中取得的卓越成就給予了高度評價。國際社會保障協會康克樂伍斯基認為，中國在通過政策、管理能力和資源協調一致，從而推動社保覆蓋大量人口和地域方面，提供了一個當代可操作性的樣本。這一經驗對於正在升級和擴展其社保體系的國家有著積極的示範作用。當前中國已經進入老齡化社會，60歲以上老年人口達2.2億人，佔總人口的比例超過16%，這對社會保障基金的中長期平衡帶來越來越大的壓力。

社會保障和經濟發展相互作用、相互促進，經濟發展決定著社會保障的產生和發展，社會保障又反作用於經濟發展。南京大學教授林閩鋼指出，中國正在探索社會保障與經濟發展相互作用的「良性循環」，呈現出「中社會福利，中經濟增長」新態勢。「良性循環」可持續發展道路將通過經濟政策和社會政策的相互依存和相互促進，實現國家福利體制的創新，走向引領和諧的「東方福利模式」。對此，倫敦政治經濟學院教授阿塔·海珊表示，中國目前已經建立了綜合而完善的社會保障體系，理論上可以覆蓋所有的人，但現在依然存在不平等問題，中國社會保障的分割、去中心化及碎片化會造成服務供給的不平等，為資金的誤用和濫用創造空間以及造成覆蓋面上的「盲點」。

中國社會保障制度改革成績舉世矚目，但社會保障制度改革所帶來的不確定性在很大程度上限制了消費，不利於擴大內需基本國策貫徹執行。吉林大學教授宋寶安指出，中國近十幾年來城鄉居民儲蓄存款餘額大幅增加、消費貢獻率不升反降的事實證明：社會保障的不確定破壞了人們良好的社會預期，嚴重影響了消費貢獻率。穩定社會保障制度，提高社會保障水平，擴大社會保障覆蓋面，建立健全社會保障服務體系，是改善社會預期、有效擴大消費的具有戰略意義的明智選擇。

促進就業和社會救助協同治理

近年來，全球經濟增長低迷，各國面臨產業升級轉型瓶頸，勞動力市場收緊，失業率繼續攀升，這也為各國社會保障政策帶來了很大挑戰。此外，貧困這一世界性難題也一直困擾著各國政府，國際社會一直把消除貧困作為人權保障的重要內容。正因如此，各國專家學者在會議上重點就勞動力市場與社會保障、貧困與社會救助方面的問題展開了積極的探討。

韓國社會政策研究院院長朴純一表示，經濟政策及社會保障政策的最終目標是提高國民幸福。社會保障不僅是單純提供收入保障和生活服務，更要給力所能及的人提供一個工作機會，並讓他們通過這一機會滿足自己的生活需求。近年來，中國對於延遲退休的相關制度設計問題，在全社會範圍內一直受到關注和爭論。對此，西安交通大學教授張思鋒引入制度參數和統計數據，提出了以社會福利最大化為目標的最優延遲退休年齡，即男性退休年齡為66歲零4個月，女幹部為63歲零6個月，女職工為60歲零8個月。對不同類型的勞動者也應給予區別對待、分類實施延遲退休方案的建議。

聯合國經社理事會5月22日發布的2017年《發展融資：進展與展望》報告顯示，到2030年，全球仍將有約6.5%的人口面臨極度貧困的威脅。國家社會救助事業依然重任在肩。世界銀行發布的最新數據顯示，改革開放30多年來，中國共有超過8億人口擺脫貧困，貧困發生率從1981年的接近90%降至現在的不到2%。中國農業大學教授左停指出，包括社會保障、社會權利救濟在內的社會保護式扶貧未來將發揮越來越重要的作用。與此相應，社會保障既被列為反貧困的重要目標，也被列為反貧困的主要路徑。未來我國社會保障減貧可以借鑒世界各國特別是歐盟社會保障發展經驗，倡導更加積極的制度安排，以「一站式服務」方法促進基層社會保障的協同化治理為努力方向。

文章原載於社會科學報第1578期第1版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。