王小娥：房地產回歸居住屬性與調控政策取向

2017年可以說是房地產政策的轉折年。新一輪房地產調控政策,在注重短期政策引導、穩定市場預期的同時,也在加快長效機制的建設,包括大力發展住房租賃市場、推出共有產權房,旨在形成階梯型的住房消費結構等。

預計未來房地產調控政策將重點圍繞推動房地產回歸其居住屬性的方向進行,包括大力發展租賃住房、擴圍共有產權住房。預計在這些政策作用下,房地產市場將進入一個不同於以往的發展時期。

在這些政策的作用下,房價大幅上漲的可能性將減小。而從租賃企業的布局看,預計將重點布局在人口凈流入較多的城市、新增常住人口較大的城市和大城市內部或周邊新城、新區建設等三類城市。

鑒於政府將大力發展租賃住房、共有產權住房,對商業銀行來講,建議採取相應創新模式支持房地產企業開展租賃住房和共有產權住房的運營,把握好本輪住房市場的商機。

2016年下半年,全國二十多個城市密集出台了新一輪調控政策。本輪政策在延續以往分城施策及「限購限貸」等老辦法的同時,也在大力發展住房租賃市場,並推出共有產權房,旨在形成階梯型住房消費結構。顯然,管理層在注重短期政策引導、穩定市場預期的同時,也在加快長效機制的建立。

■

1.出台了哪些短期、臨時性政策

本輪調控中的短期臨時性政策主要包括兩方面。

一是範圍更廣、力度升級的限購限貸政策。限購限貸政策延續了因城施策的特點,但與以往相比,不僅限購限貸範圍更廣,而且力度升級。截至2016年末,共有25個地級市和多個縣級市出台了房地產調控政策。在本輪限購中,熱點城市普遍「認房又認貸」、「限購又限售」,三、四線城市也多採用公積金調整、限售等方式。

二是首次啟動「限售」政策。2017年3月,福建省廈門市出台「限售政策」,成為全國首個出台「限售政策」的城市。廈門規定居民新購住房需取得產權證滿2年後才可上市交易。隨後,包括成都、福州、青島、常州、長沙、貴陽、重慶、南昌、南寧、石家莊等近40個城市紛紛出台「限售政策」,規定新購住房需取得產權證後,持有一定年限方可上市交易,期限在2至10年之間。從限售對象來看,杭州明確限售對象僅為企業,而多數城市的限售政策則面向的是全部住房交易對象。

2.短期臨時性調控政策的影響

相關部門之所以一直沒有放棄「限購限貸」政策,是因為在我國現有的供地制度下,它是有合理之處的。在我國土地國有制制度下,土地供給取決於政府每年的土地供應計劃。因此,在土地供給既定的前提下,「限購限貸」政策通過對樓市參與資金量的限制,從而起到為市場降溫的效果。而「限購限貸」政策儘管從較長時間看對調控房價作用有限,但至少在調控期間,其效果是非常明顯的。

而本輪首次啟用的「限售」政策則增加了房地產投資投機的風險,由於「限售」政策前提大多要求在「限購限貸」區內,因此,「限售」政策的出台更強化了「限購限貸」政策效果。

具體來看,本輪調控後房地產市場首次呈現出與以往相反的分化態勢:一、二線城市價格漲幅持續回落,三、四線城市價量同比增速則顯著超出預期。

可以說,造成這種分化的直接原因就是本輪調控中出台的短期臨時性政策。本輪需求超預期的三、四線城市,都是沒有出台限購限貸政策的城市,一、二線城市出台「限購限貸」政策導致部分資金溢出到三、四線城市。但之所以能溢出,必然意味著充裕資金量的存在,所以,推動分化的根本原因是寬鬆流動性。

截至2017年8月末,M2餘額約165萬億元,而1979年底M2僅為1339億元,2016年則是2006年的5倍。從M2/GDP來看,該比例逐年攀升,1996年首次突破1,2015年首次突破2,達2.03,2016年則為2.08。2015年底中央提出「去庫存」,但此前央行已在2015年內連續5次降息,這無疑為此次三、四線城市的房地產需求擴張創造了寬鬆的貨幣條件。

另外,棚戶區改造及其貨幣化還起了「踩油門」作用,進一步刺激三、四線房地產需求。雖然棚戶區改造是全國範圍實行的民生工程,但其城市分布並不均勻,主要以三、四線城市為主,三、四線城市佔比高達87%。並且,2015年後棚戶區改造安置方式由傳統的實物安置轉向貨幣化安置,而貨幣化安置本質上是以定向貨幣寬鬆的方式助力商品房去庫存。在棚戶區改造及貨幣化帶動下,三、四線城市銷售需求進一步被推動。

■

2016年底中央經濟工作會議對房地產市場明確定位:房子是用來住的,不是用來炒的。隨後中央在多次會議上強調要深入研究短期和長期相結合的長效機制。從本輪房地產政策來看,中央和地方出台了一些和以往不一樣的致力於長效機制建設的政策,這些應該說是當前房地產政策變化的重要亮點。歸納下來,這些政策主要有以下幾方面。

1.密集出台鼓勵住房租賃市場發展的政策,不斷完善住房租賃制度建設

我國的住房租賃市場歷經基本空白期、開始出現、粗放發展期、加快培育期四個發展階段,當前正處於第四個發展階段。然而前期的三個發展階段並未形成住房租賃市場專門性、系統性的法律框架及框架之下的相關細則和標準,本輪調控中從中央到地方有關鼓勵住房租賃市場發展的政策密集出台,表明政府著力於通過大力發展住房租賃市場優化住房供給的政策導向。

(1)中央出台的政策及亮點

2017年7月,住建部等九部委發文選取廣州、深圳、南京、杭州、廈門、武漢、成都、瀋陽、合肥、鄭州、佛山、肇慶等12個人口凈流入的城市開展首批加快發展租賃市場的試點。住房租賃政策的發力點需要聚焦於城市的人口流動,以滿足不同城市在不同階段的住房租賃需求,「分城施策」推動不同類型城市住房租賃市場的發展。

一是鼓勵多渠道增加新建租賃住房供應,包括新增建設用地中配建租賃住房、對城市中閑置和低效利用的資產實現用途轉換等渠道。二是加大對住房租賃企業的金融支持力度,鼓勵租賃住房供應方逐步向機構出租長期提供服務為主轉變。預計在政策影響下,租賃參與主體將逐漸從以個人出租短期套利為主向機構出租長期提供服務為主轉變。

2017年8月28日,國土資源部、住房和城鄉建設部發文確定第一批在北京、上海、杭州、合肥、武漢等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。可以看出,中央政策的力度及影響範圍正在不斷遞進延伸。

具體來看,此次開展利用集體建設用地建設租賃住房試點方案的最大亮點在於,方案提出村鎮集體經濟組織可以自行開發運營,也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。也就是說,農村集體土地不用經過國家征地環節,由鄉鎮自行或者直接選定房企合作建設,直接進入市場。因此土地成本將大幅降低,從而產生一大批低成本房屋,有助於平抑未來的高租金、高房價,更能對房地產市場降溫起到積極作用。同時,政府對於開發這類住房給予了大量優惠政策,包括承租人可以享受「基本公共服務」等。

(2)地方積極跟進落實,出台住房租賃扶持政策

在中央層面的密集推動下,各地政府紛紛積極響應,加快住房租賃市場發展。此次九部委公布的首批12個試點城市,除肇慶外,其餘11個城市已陸續公布了住房租賃扶持政策。具體來看,各地培育住房租賃市場的扶持政策主要集中體現在以下幾個方面:

為承租人賦權成為大部分城市制定租賃試點方案的主要方向。目前已經出台方案的城市中,只有廣州和南京明確將「租購同權」寫入試點方案。租購同權的提出,對全國加快發展住房租賃市場具有引導意義。而其他城市如武漢、成都等發布的試點方案均提出給予租房群體在醫療衛生、住房公積金、就業、法律等方面享有公共服務的保障,部分城市還對承租人落戶及子女入學等方面予以規定。如鄭州提出,允許承租人在居住地落戶,並享有承租人子女義務教育相對就近入學等國家規定的基本公共服務。

加大住房租賃市場供應。在增加租賃住房供應方面,除規定部分出讓土地須自持或配建一定比例的租賃型住房外,各試點城市均有針對性政策出台保障租賃住房供應。此前,上海首批公開出讓兩幅位於浦東張江和嘉定新城的土地採取「只租不售」模式,深圳針對福田、羅湖、南山、鹽田四區的棚戶區改造項目所建的人才住房和保障性住房也規定「只租不售」;廣州、佛山、武漢、南京、深圳等允許改建商品房用於租賃;佛山、成都、鄭州、合肥等城市則通過新建人才公寓或者貨幣化保障等方式,滿足新就業大學生和技術工人的住房租賃需求,著力於留住高層次的產業人才。

加快培育住房租賃市場供應主體。此次出台租賃試點方案的大部分城市均鼓勵發展國有住房租賃企業,並積極引導房企從傳統的開發、銷售向租售並舉模式轉變。成都、瀋陽、深圳、杭州等城市均要求到年底要組建一定數量的國有住房租賃公司;廈門提出要扶持國有企業做大做強住房租賃業務。鼓勵發展國有住房租賃企業,一方面可以發揮國企在提供基本房源保障和穩控住房租賃市場方面的引領和帶動作用,另一方面有利於國有企業盤活閑置和低效的廠房和商辦用房,為市場增加租賃房源。

機構化、專業化、規模化也成為試點城市培育租賃市場的重要手段。部分城市將租賃企業培育數量進行量化考核,如武漢要求在其兩大住房租賃試點區域選擇不少於5家國資企業、5家民營房地產開發企業、10家住房租賃企業,作為住房租賃規模化經營試點企業;瀋陽規定到2020年全市開展住房租賃業務的房地產開發企業要達到50家。

提供金融財稅政策支持。大部分租賃試點方案均明確支持向住房租賃企業提供金融服務。武漢、成都、北京、深圳、杭州五城市在試點方案中明確提出支持住房租賃企業開展房地產投資信託基金(REITs)試點,支持符合條件的租賃企業發行債券、不動產證券化產品,充分利用社會資金,拓寬企業融資渠道。財稅政策方面,部分城市如廣州、武漢、瀋陽、成都、鄭州、合肥、杭州等積極推進公租房貨幣化,堅持租補並舉、以補為主的租賃補貼方式。此外,對租賃企業給予稅收優惠、通過發放租房補貼,鼓勵新市民從市場租賃房源。

搭建政府住房租賃交易服務平台,建立住房租賃信用管理體系。此次出台租賃試點方案的城市均提到要推廣線上線下租賃服務一體化,建立並完善住房租賃交易服務平台,其中武漢和成都積極推進「互聯網+租賃」服務,保障住房租賃市場供需信息透明、交易規則透明、各方信用透明。另外,南京、成都等城市將信用記錄納入信用信息共享平台,建立住房租賃信用管理體系,實行「紅名單」和「黑名單」類管理制度。杭州租賃市場改革更是引入互聯網徵信,市房管局和阿里巴巴、芝麻信用達成戰略合作,打造全國首個「智慧住房租賃平台」。將互聯網引入租賃市場,或將有利於杭州將住房租賃平台打造成全國創新模式的標杆,並在全國形成示範作用。

北京首次出台政策細化承租人權益,平衡租房與購房的權益性鴻溝。8月17日,北京市住房城鄉建設委會同市發展改革委等多部門聯合起草的《關於加快發展和規範管理本市住房租賃市場的通知(徵求意見稿)》開始公開徵求意見。意見稿主要對租賃住房供應、金融支持、平台服務、當事人權益保障等四個方面予以細化規定。

與其他省市租賃政策相比,此次北京租賃新政首次對保障承租人權益享有更多均等化城市服務做出具體規劃。意見稿明確京籍集體戶口租房可以落戶,符合條件的京籍無房家庭其適齡子女可就近入學的政策,將使一部分集體戶口的購房需求延期,緩解市場供求壓力,同時解決了無房家庭未來孩子上學等問題。另外,意見稿規定出租人按月收取租金,鼓勵簽訂長期租賃合同等保障承租人權益的措施,不僅有利於健全、穩定房地產市場,維護承租人的切實利益,也從實際踐行了「房子是用來住的」居住理念。

加大在產業園區、集體建設用地的租賃住房供應,或將促使未來工業、產業園區較多的區域如石景山、昌平、大興、門頭溝等地成為新建租賃住房的重要區域;而低成本、大規模租賃用地的供應及相關權益的附著也將更好地引導人員向這些區域集中,從而有效保障北京市自住需求,緩解市場緊張的供求關係。同時,政策加大對住房租賃的金融支持,鼓勵發展房地產投資信託基金(REITs)也能夠為住房租賃企業進一步拓寬直接、間接融資渠道。

2.北京市推出共有產權住房,繼上海後成為第二個進行共有產權住房試點的城市

2017年8月3日,北京市出台《北京市共有產權住房管理暫行辦法》徵求意見稿。8月14日,北京市對徵求意見情況進行反饋,其中明確提出共有產權住房屬於產權類住房,可以按照相關規定辦理落戶、入學等事宜,即共有產權房和一般商品房同權。

與以往的自住房相比,共有產權住房最大的不同在於「按份共有」,政策的出發點是通過有效調節產權比例、更完善的准入退出機制,滿足居民基本住房需求。與普通商品住房相比,這是一種政策性的商品住房,由政府提供政策支持,由建設單位開發建設,銷售價格低於同地段、同品質商品住房價格水平,購房人購買後限定使用和處分權利,政府與購房人按份共有產權。具體來看,共有產權住房具有以下特點:

一是兼顧保障和宜居。從保障角度來看,北京共有產權住房戶型以中小套型為主,表明當前政策更多的是惠及剛需和無房群體的首套購房需求。此次共有產權住房政策是通過對原有自住房政策的升級,從商品化走向商品化與保障性並重,完善住房多層次供給體系,讓更多人「住有所居」。

從宜居的角度看,提出實施全裝修成品交房且強調綠色環保的概念,還將規劃選址優先安排在交通便利、公共服務設施和市政基礎設施等配套設施較為齊全的區域,將建設宜居環境和促進就業與居住平衡相結合,進而推動就業與居住的合理匹配。

二是兼具保障性住房和商品房的雙重屬性。政策性住房一向是發揮政府調節市場的重要途徑,共有產權住房以其靈活的份額調節能夠在最大限度上平滑個人或家庭在一生中的資源分配。此次北京共有產權住房明確了政府和個人持有的產權份額,兼具了保障性住房和商品房的雙重屬性,不僅可以出售,也可以出租。

三是將新市民納入住房保障範圍。此次北京共有產權住房徵求意見稿中特彆強調了對「新北京人」的同權意義,明確提出對「新北京人」住房的分配比例應不少於30%。從數量上來看,北京擁有大量工作穩定卻沒有戶籍的家庭,當前,將新市民納入住房保障範圍,有利於引導部分需求由商品房轉向政策性商品住房,這無疑將大大緩解普通商品房市場的潛在需求壓力。

事實上,「共有產權住房」並不是一個新詞,早在2014年,住建部等六部委就出台了《關於試點城市發展共有產權性質政策性商品住房的指導意見》,上海等城市也在共有產權住房方面進行了有益的實踐。廣東省跟進探索建立共有產權住房制度,根據定價標準及個人出資數額,確定個人和政府或者個人和有關單位持有住房產權的相應比例產權。

■

2017年可以說是房地產政策的轉折之年,展望未來,預計房地產調控長效機制建設將繼續向縱深發展。

一是將繼續大力發展租賃住房。從出台租賃政策的城市來看,北京近期發布的租賃新政對承租人在落戶和享受義務教育等國家規定的基本公共服務上的規定更為詳細,預計將成為建設住房租賃制度的標杆,未來試點城市擴圍是大勢所趨。同時,此次對於集體建設用地利用模式的突破將使未來行業運行面臨更多變化,亦會重塑中國傳統的居住模式。

二是共有產權住房或將進一步擴圍。2017年9月21日,住建部發布支持北京市、上海市開展共有產權住房試點的意見,表態要確保共有產權住房用地供應,並落實好現有的財政、金融、稅費等優惠政策。從可複製性來看,北京市對共有產權住房的施行公開徵求意見,表明這種模式前期已積累了豐富的施行經驗,後期具備良好的運行基礎和優化的空間。由此看來,北京發展共有產權性質政策性商品住房對全國其他城市後期的住房制度改革也將形成良好的示範。

租賃住房、共有產權住房、商品房共同形成階梯式供應格局,住房結構進一步得到優化,以匹配並滿足不同收入階層或者家庭在不同收入階段的需求。

三是新購住房幾年內不得交易的政策可能擴圍。相對於限購限貸來講,該政策既能實現去庫存的導向,同時通過強制購房者增加持有時間,增加了投資投機購房的風險,防範各類短期資金套現,有利於抑制投資投機、讓住房回歸其居住本質。

總而言之,房地產市場將進入一個不同於以往的發展時期。可以預計,未來將會有更多的買房需求通過租賃政策進行分流,房地產市場長期以來「輕租重售」的局面將得到改變。長租公寓等租賃業務將得到較快發展,滿足低收入群體或者城市「夾心層」人群的住房需求。共有產權住房也將不斷增加供應。與此同時,熱點城市土地供應趨於增加,再加上一連串調控組合拳,而我國貨幣和信貸政策的持續收緊將在較長時期內存在。在這些政策作用下,預計熱點城市投機和投資性購房需求將明顯減少,房價大幅上漲的可能性將明顯減小。

從租賃企業的城市布局來看,將重點布局在以下幾類城市。

第一,由於城市間的人口流動分化仍在繼續,那麼人口凈流入越多的城市將成為住房租賃企業應該積極布局的重點區域。布局追隨人口,看清城市人口聚集態勢是看清租賃企業布局的關鍵。從2011年至2015年主要一二線城市新增常住人口數量可以看出,天津、北京、合肥、重慶、上海和深圳在過去五年是全國人口流入最多的城市,人口競爭優勢突出。

可以看出,天津已超越北京、上海、深圳等一線城市,成為近五年人口增長最多的城市,這主要源於天津仍處於城市擴張期,同時受益於京津冀城市群規劃利好。合肥則由於近年來大力投入第三產業建設,交通設施也不斷完善,商業、娛樂區也在逐步成型,推動合肥常住居民數量陡增。另一個發生顯著變化的城市是重慶,重慶常住人口由2001年至2010年年均增長3.6萬上升至近五年年均增長26.3萬,這也在一定程度上反映出產業轉移導致中西部人口出現迴流現象。而鄭州、武漢、廣州、蘇州、成都、石家莊處於第二梯隊,年均新增常住人口在10萬至20萬之間。這12個城市是目前全國人口增長最快的地區,城市競爭力正在不斷增強。預計這些城市未來都將會是租賃企業布局的重要區域。

第二,近幾年新增常住人口較大的城市。從新增常住人口梯隊來看,除傳統的珠三角、長三角城市群外,京津冀、成渝及中部城市群成為新的人口聚集地。後期這些地區也將是租賃試點推行的重點對象。

第三,大城市內部或周邊新城、新區建設將湧現出布局機會。一線城市也可能在新區嘗試執行類似政策,以園區為基礎,完善園區配套,定向針對園區企業員工實現「租購同權」,如上海張江科學城就很有可能就此先展開嘗試。

(作者單位:中國工商銀行城市金融研究所。本文系作者觀點不代表所在機構)

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！