君權與相權的博弈：宋代的宰相制度與兩府三司
節選自《王朝的倒影---水滸傳中宋朝事》 作者 趙燕雲
宋代的中樞機構，真正握有最高行政權者是「宰執」。
「宰執」是宰相與執政之統稱。宋代的宰相稱中書門下平章事，副職稱參知政事。參知政事也稱為「執政」。
但宰執初期只有行政權力。
宋代前期政治體制實際採取三駕馬車架構。
一是以同中書門下平章事為宰相正式官名，以參知政事為副相。為最高行政機構官員。
神宗元豐五年(1082)改革官制，以左僕射兼門下侍郎，右僕射兼中書侍郎為宰相。以後除南宋孝宗時期外，不再置同中書門下平章事。
二是另設知樞密院事(或樞密使)主兵，樞密使與同平章事並稱為「二府」或「兩地」，為最高軍事官員。北宋前期，宋太祖為了削弱相權，旨令同平章事只管行政。
三是另外設置度支、鹽鐵、戶部三司掌財政。
於是行政權歸於政事堂，軍事歸於樞密院，財政權移歸三司。三者鼎足而立，彼此不相知，而大權集中於皇帝一身。
先介紹宰相。
宋雖沿襲晚唐、五代舊制，規定以中書令、侍中、同平章事為宰相，但自後周顯德元年（954）中書令任宰相、伺候過四朝十帝的馮道死後，就沒再任命中書令為宰相，宋代也沒再任命中書令為宰相。
侍中在宋代很少除授。「國朝以秩高罕除，自建隆至熙寧，真拜侍中才五人」。「真拜侍中」即是以侍中任宰相，不必帶同平章事職銜，這五人是范質、趙普、丁謂、馮拯和韓琦。此外王旦和富弼二人也曾真拜侍中，但他們都以侍中的職銜名位過高而懇辭，仍只以同平章事職銜繼續任宰相。元豐改制後，以尚書左僕射兼門下侍郎為宰相，行侍中之職。只有德高望重或權位隆盛的少數同平章事，才能將宰相的職銜晉陞為侍中。
所以同中書門下平章事是宋代宰相的正式官名，也是北宋前期宰相的主要職銜。
宋代宰相、副相的辦公處稱政事堂、都堂、政府、東府，設於宮城中（即「大內」），為最高行政機構。
同中書門下平章事簡稱同平章事，同平章事初用於唐太宗時，唐高宗永淳元年（公元682年）始，實際擔任宰相者，或加以同中書門下平章事的名義。中書、門下二省本為政務中樞，同中書門下平章事即與中書、門下協商處理政務之意。
神宗元豐五年(1082)改革官制，以左僕射兼門下侍郎，右僕射兼中書侍郎為宰相。以後除南宋孝宗時期外，不再置同中書門下平章事。
參知政事習慣稱為執政，廣義的「執政」包括樞密院的正副長官；有時還包括宰相在內，通常則連稱為「宰執」。
宋代的參知政事是宋太祖趙匡胤為牽制宰相趙普而設置的。據李燾《長編》卷5所記，宋太祖登位後，仍留用後周宰臣范質、王溥等為相，范質等求退之後，以趙普為門下侍郎、平章事，但未行宰相署敕之事。
當時有大臣認為宰相虛位，應以尚書省長官行宰相署敕之權，但有的大臣不同意，說平章事即宰相之任。當時加封為平章事者還有多人，但都是在朝外的「使相」之類（宋制，親王、樞密使、留守、節度使兼侍中，中書令、同平章事，都稱為使相，但不預聞政事）。因此趙普獨擅宰相之權。
乾德二年（公元964年）宋太祖就想給趙普設置一個副職，但又想不出合適的名稱，便問翰林學士陶榖：相「下宰一等有何官？」陶榖回答說，唐代曾有參知機務、參知政事之稱。於是這年四月，為分同平章事趙普之權，設參知政事為副相，以薛居正、呂餘慶為參知政事。但「不宣制，不押班，不知印，不升政事堂，止令就宣徽使廳上事」（《宋史》卷158）。實際上只是宰相的助理。
開寶六年（973），參知政事才升政事堂，與宰相同議政事，輪流知印、押班、奏事，具備了副相的職權。至道二年（995）七月，寇準罷參知政事後，一度規定只令宰相押班、知印，參知政事除了議論軍國大事不得升政事堂。不久，除朝會仍由宰相押班外，參知政事的其他職權均恢復。
但宋代除宰相之外，尚有「平章軍國重事」一職。《宋史·職官志一》說，哲宗元祐中，置平章軍國重事，以文彥博、呂公著相繼任之。其位在宰相之上，專以處高德老臣，以示寵幸，五日或兩日一朝，非朝日不至都堂（政事堂）。但這一官職只是一種最高榮譽職位，並沒有多少「軍國重事」可管。
南宋時，情況有些變化，寧宗開禧元年（公元1205年），韓侂胄任平章軍國重事，「所預者廣」，「所任者專」，獨擅朝政。理宗時，權奸賈似道也升任「太師、平章軍國重事」，竊位日久，恩寵日隆，位在丞相之上。於是，「平章軍國重事」便獨攬軍、政大權，出現了軍政合一的定製，而宰相則屈居於副職的地位，這是宋代比較特殊的一種情況。
北宋前期宰相只管行政工作，軍權、財權不在宰相職權範圍。
神宗改制後，宰相實際上兼管財政。南宋時，宰相兼任樞密使，又兼管部分軍政。這樣，宰相重新握有民政、財政和部分軍政之權。
而且中書門下的長官編製不固定，大致同中書門下平章事和參知政事同時不超過五人。北宋初期或三相一參政，或三相而無一參政。宋太宗以後，以三相二參或二相二參居多。
五代、北宋前期，沿唐制亦以宰相兼領三館。宰相例兼館職，初任同平章事即兼集賢殿大學士，稱集賢相；後升兼監修國史，稱史館相；最後升兼昭文館大學士，稱昭文相，為首相、上相。宋太宗時起，初任同平章事大多不兼館職，以後再升兼館職。
所以宋代宰相制度大體有五次變動。
第一次是北宋初，宋神宗元豐以前。如上所述，就是這時期的變化情況。名義上與唐代沒有什麼不同，但實際上卻有很大區別。主要在於宋代設中書、樞密、三司分掌政、軍、財三大務，宰相之權為樞密使、三司使所分取。宰相、樞密使、三司使三者的事權不相上下，不相統攝。宰相之權既已分削，又設參知政事互為牽制，相權益弱，而皇權卻由此加強。另一方面的變化是，中樞機構中三省制已進入衰落荒廢的階段。職權的轉移，是三省制消亡的先聲。
第二次是宋神宗元豐五年（公元1082年）開始的官制改革，史稱元豐改制。元豐改制撤銷中書門下，恢復唐初三省制度，置三省長官——尚書令、中書令和門下侍中。不過，這三個官位只是虛設，從不授人。又仿照唐制，用尚書左僕射、右僕射代行尚書省的職權；尚書右僕射兼中書侍郎，代行中書令的職權，他們是正宰相。這時，參知政事的名稱被取銷，而增設了四名副宰相，即門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞、尚書右丞。
第三次是宋徽宗政和年間（公元1111——1118年），蔡京任宰相，自稱「太師」，總領門下、中書、尚書三省之事，改尚書左、右僕射為「太宰」、「少宰」，由太宰兼門下侍郎，少宰兼中書侍郎。欽宗靖康年間，又廢除太宰和少宰，改為尚書左僕射和右僕射。
第四次是南宋高宗建炎三年（公元1129年），正式以左僕射和右僕射兼同中書門下平章事，為正宰相，又將門下侍郎和中書侍郎改為參知政事，為副宰相。還取消尚書左、右丞的官稱，大體上恢復了宋初的制度。
第五次是孝宗乾道八年（公元1172年），又改左、右僕射兼同中書門下平章事為左、右丞相，參知政事照舊。除去中書令、侍中、尚書令的虛稱。門下併入中書，稱中書門下。左右宰相主中書事，兼尚書省之長，六部直屬於宰相，尚書省之制已廢於無形，實際上這也是三省合一。從此，左右宰相成為全國最高的行政長官，尚書省只掌握六部，奉命執行政務。當時大臣虞允文、梁克家為首任左、右宰相併兼樞密使。
北宋前期的「中書門下」（政事堂）實際上取代中書、門下、尚書三省，行政效率較高。由於當時官名與職務分離造成的混亂，以及新設政權機構大小不一造成的權責失衡，到元豐改制時恢復為三省六部制，六部制的恢復協調了朝中各部門之間的關係，為金、元、明、清所沿襲，顯示其適應封建經濟基礎的生命力。
但三省制的恢復，卻不久即暴露其行政效率差而慢的弱點，雖屢經改進，但其形式已不能適應社會經濟發展的要求，需要具有較高行政效率的職權集中的朝廷。
南宋時，合併中書、門下二省為一省，宰相、執政、樞密院長官合署辦公，三省、樞密院實際上只設辦事機構等措施，為向元代只設中書省（或尚書省）的一省制奠定了基礎。許多宋代制度和官稱為後代所沿用等，比如路級機構是元代行省的雛形。
特別說明一點，宰相與丞相不同，宰相不一定是丞相。
丞相，是中國古代皇帝以下的最高行政官，輔佐皇帝總理百政的官員。中國戰國、秦朝、漢朝，輔佐君主的最高官吏。
宰相不一定是丞相，宰相在不同朝代，有不同的官職對應。比如在唐玄宗時期改尚書僕射為丞相，當時的丞相就不是宰相之職；元朝的行省丞相則為地方官，亦非宰相。
自從戰國時期設立丞相，一直到明太祖通過胡惟庸一案廢除丞相制度，時間跨度長達一千六百年之久。
《韓非子·顯學》：「明主之吏，宰相必起於州部，猛將必起於卒伍。」《史記·陳丞相世家》：「宰相者，上佐天子理陰陽，順四時，下遂萬物之宜，外填撫四夷諸侯，內親附百姓，使卿大夫各得任其職也」。
宰相最通俗易懂的含義就是：輔助帝王掌管國事的最高官員的通稱。需要注意的是「通稱」，不管任何朝代，只要是輔助帝王掌管國事的最高官員都可以稱為宰相。宰相是通稱，更是一種制度。
歷史上宰相的正式官名也在不斷的更替，先後有相國、丞相、大司徒、侍中、中書令、尚書令、同平章事、內閣大學士、軍機大臣等多達幾十種官名。據記載，商周時代已有太宰、尹、太師之稱。到了春秋戰國時期，相的名稱正式出現。如管仲為齊國相，藺相如為趙國相等等。
五代、北宋前期，亦設「使相」，凡親王、樞密使、留守、節度使而兼有侍中、中書令、同平章事銜，稱為「使相」，只是榮譽銜。只有乾德二年（964）正月，由於宋太祖過早罷免留用的原後周宰相，以致任命趙普為宰相時，沒有現任宰相簽署敕令，才牽強附會地以使相（泰寧軍節度使、同平章事）趙光義有「同平章事」銜，簽署任命趙普為相的詔令。
再介紹下樞密院與三衙。
樞密院是總理全國軍務的最高機構，簡稱「樞府」。宋代中書門下與樞密院共掌文、武大權，稱為東、西「二府」。《宋史·職官志二》載：宋初，循五代之制，置樞密院，與中書對掌文、武二柄，號為「二府」。
樞密使為樞密院之長官，或稱知樞密院事，副長官稱樞密副使或同知樞密院事，簽書樞密院事或同簽書樞密院事。其下設都承旨和副都承旨，負責「承宣旨命，通領院務」，由武官擔任。還設編修官，不定員。樞密院「掌兵籍，虎符」，若得皇帝的批准，有調動兵馬之權。
樞密使的地位略低於宰相，與參知政事、門下侍郎、中書侍郎、尚書左丞等統稱為「執政官」。但北宋的樞密使與中書的關係都極不正常。王明清的《揮麈錄·後錄》說：「樞密使每朝奏事，與中書先後上，所言兩不相知，以故多成疑貳。」因此有時為了軍事需要不得不宰相兼任樞密使或者兵政合一。
比如宋仁宗慶曆二年（1042）至五年與西夏戰爭期間，樞密使由宰相兼任。宋哲宗時又設立「平章軍國重事」這一官銜。
北宋初年，仍然沿襲後周的制度，由殿前司和侍衛司統領全部禁軍。但趙匡胤在禁軍的人事安排、組織編製和部署等方面，都作了重大的調整。
趙匡胤還取消了殿前都點檢和殿前副都點檢這兩個職務，由殿前都指揮、侍衛馬軍都指揮使、侍衛步軍都指揮使，分別率領禁軍，合稱「三衙」，互不統屬。禁軍從此沒有統帥，將領分別聽命於皇帝本人。「三衙」長官都指揮使之下，各設副指揮使，都虞候，副都虞候各一員。
宋真宗時，廢除侍衛兩司的都虞候之職。南宋時，殿前司掌管殿前各班、直和步、騎各指揮的名籍，侍衛親軍馬、步軍司分掌馬軍、步軍各指揮的名籍。並負責屬下軍隊的管理、訓練、戍守、升補、賞罰等政令。「三衙」與樞密使所掌之兵權不同：樞密使有發兵之權，而無統兵之重；三衙有統兵之重，而無發兵之權。
最後說下三司。三司是北宋前期最高財政機構，號稱「計省」。唐末稅法混亂，田賦、丁稅的收入無法維持王朝的龐大開支，國家的財政收入主要依靠鹽鐵和度支。五代後唐明宗始設鹽鐵、度支和戶部「三司」，宋初沿襲。三司的職權是總管全國各地之貢賦和國家的財政。長官是三司使，其權位之重，與執政無殊，號稱「計相」。
《宋史、職官志二》載：國初沿五代之制，置使以總國計，應四方貢賦之入，朝廷不預，一歸三司，通管鹽鐵、度支、戶部，號曰「計省」，位亞執政，目為「計相」。
三司之副長官為三司副使。宋太宗時，罷三司使，另設鹽鐵、度支、戶都三使。真宗時，又罷三使，重設三司使一員，另設鹽鐵副使、度支副使和戶部副使。鹽鐵之下設七案，即兵案、胄案、商稅案、都鹽案、茶案、鐵案、設案等，掌管全國礦冶、茶、鹽、商稅、河渠和軍器等。度支之下設八案：賞給案、錢帛案、糧料案、常平案、發運案、騎案、斛斗案、百官案，掌管全國財賦之數。戶部之下設五案：戶稅案、上供案、修造案、曲案、衣糧案，掌管全國戶口、兩稅、酒稅等事。
三司的附屬機構，據《宋史·職官志二》載，有磨勘司、都主轄收支司、拘收司、都理欠司、都憑由司、開折司、發放司、勾鑿司、催驅司、受事司等。由此可見三司職權之廣泛，與事務之殷繁。北宋前期，全國財政支出大部分依靠三司，三司實際上取代了尚書省的許多職務。
元豐改革官制時雖廢三司仍歸戶部、工部管轄，其中胄案改置軍器監，這些改革似較合理。但是財用大計畢竟不是戶部所能盡辦，因此，北宋末期又有總領財賦官及經總制使以別掌之。返回搜狐，查看更多
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