留用地建租賃房的可實施路徑——以浙江省杭州市為例
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今年7月，《關於在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》提出「按照國土資源部、住房和城鄉建設部的統一工作部署，超大城市、特大城市可開展利用集體建設用地建設租賃住房試點工作」。8月底，上述兩部門聯合出台《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》。杭州既是住房租賃試點，又是利用集體建設用地建設租賃住房試點。因此，杭州可依託現有存量留用地，積極創新留用地政策，探索利用留用地建設租賃住房。
原因所在
為留用地利用探索新途徑。20世紀90年代末期，杭州開始實施村級留用地政策，但隨著這一政策的持續實施，村級留用地供給過量問題日益突出。一是利用遲滯型過量問題，主要是村級留用地利用效率和效益；二是空間錯配型過量問題，主要是由於每個村社留用地空間位置相對固定，區域之間難以調配；三是結構失衡型過量問題，主要是村級留用地的用途功能僵化，一味強調用於商業和產業發展用途，經營模式同質化和低層次競爭。杭州留用地面臨供給過量的困擾，政策亟須調整。解決這些問題的方法之一就是拓展留用地的開發用途，尋求留用地用於住宅用途的途徑和方式。現在，國家加快發展住房租賃市場的頂層設計，這既可拓展留用地的開發利用途徑，讓留用地用於居住用途，使土地得到優化配置。
為住房制度改革提供新經驗。國家層面已把加快推進租賃住房建設、培育和發展住房租賃市場放在了一個重要的位置，這是貫徹落實「房子是用來住的、不是用來炒的」這一定位的重要舉措，是加快房地產市場供給側結構性改革和建立購租並舉住房制度的重要內容。杭州作為國家首批住房租賃試點和利用集體建設用地建設租賃住房試點城市，需要探索加快發展住房租賃市場的杭州模式，進而形成可複製、可推廣的改革經驗。
預期效果
增加租賃住房的有效供應量。杭州村級集體經濟組織或社區股份合作社掌握著不少數量的留用地，而這些土地性質卻是國有建設用地，利用留用地建設租賃住房完全符合國家的法律規定。而此前，為防止農民一次性把土地出讓價款「分光用光」的風險以及對土地一級市場的衝擊，杭州市政府規定留用地不得用於居住用地開發。現在，國家提出發展住房租賃市場的要求，居住用地出讓的一級土地市場出現包括出售和租賃在內的類別分化，租賃住房用地已悄然成為土地市場的重要組成部分。這時允許留用地用於租賃住房開發，擴容留用地開發利用途徑的潛在風險已減弱，並且還能保證新增用地用於建設租賃住房，落實相關房地產調控政策。
消化總量偏大的留用地指標。截至2015年底，杭州市區已核未用的留用地指標達到8120畝。隨著城中村改造力度的加大，留用地指標還會顯著增加，杭州面臨著消化留用地指標的巨大壓力。留用地指標之所以留存如此之多，主要在於部分城區留用地指標落地困難：商服用地需求的空間有限，且開發難度較大，開發要求較高；工業用地項目效益偏低，村社不願開發；居住用地開發則為政策嚴格禁止。現在如果允許留用地可以用於租賃住房的建設，那麼就可加快消化現有總量偏大的留用地指標，扭轉留用地指標難以落地的困局。
提高留用地開發利用的水平。杭州每個區域的留用地規模與土地徵用面積直接掛鉤，因此市區已核的留用地指標呈現區域分布不均現象。現有政策規定嚴禁留用地用於商品住宅的開發，更是加重了留用地供給的不平衡。城市外圍區對居住用地供不應求，而留用地的最好出路只能是商業用途，造成土地供求之間的不匹配。現在如果允許留用地用於租賃住房建設，那麼就可更好地順應土地供求關係，既有利於土地市場健康發展，也有利於城市土地合理利用。
緩解城市居住用地供需矛盾。相對上海、東京等大城市，杭州居住用地供給偏少，整個土地市場就會形成對於居住用地的旺盛需求。而就留用地指標而言，城市外圍地區的規模較大，布局更為集中，但城市的配套設施相對不足，難以形成商業活動的集聚能力。現在如果允許留用地用於租賃住房建設，便可緩解居住用地市場供需矛盾，同時避免留用地低效開發。
政策建議
探索留用地建租賃房的路徑和方式。一是探索村社利用留用地建設租賃住房的自主或合作開發。按照自願原則，選擇部分村社先行探索。二是通過國有或民營的機構化、規模化住房租賃企業代理留用地建設的租賃住房，提升這些租賃住房的居住品質，提升住房租賃規模和專業水平。三是利用留用地建設的租賃住房全部納入政府住房租賃交易服務平台，建立多部門守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。四是明確賦予承租人享有的公共服務權益，保障租購同權。同時給予建設方一定的政策扶持。五是根據房地產市場現狀需求和未來走勢，科學制定年度留用地建設租賃住房的規模和區域分布。
完善留用地建租賃房的相關政策。根據留用地建設租賃住房的新情況，建議對《杭州市區村級留用地管理辦法（試行）》相關條文進行適當修改。首先，刪除部分條文。例如：可直接刪除第28條規定之中「嚴禁出現類住宅戶型的設計」的條文。其次，增加部分條文。例如：第29條「留用地項目建成後，村級集體經濟組織持有部分可用於租賃獲取長期收益，嚴禁通過『以租代售』形式變相轉讓留用地項目」。隨著留用地用於建設租賃住房的步伐加大，「以租代售」問題未來可能會出現，因此需要增加對「以租代售」詳細界定，避免租賃住房成為用於出售的住房。
原文敬請閱讀《中國土地》2017年第10期
編輯：黃薇；審核：葉紅玲
中國土地公眾號：zgtdzz
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