美國退出教科文組織：又一次使美國霸權顏面盡失的任性之舉

10月12日，美國國務院表示，美國將再次正式退出聯合國教科文組織（UNESCO)，決定將於12月31日生效，美國將在該組織保留觀察員國地位。

反全球化、質疑國際組織和多邊主義，符合美國總統特朗普執政的一貫畫風。然而，美國此次退出的一個理由是拖欠了教科文組織高達5億美元的會費，這是從2011年奧巴馬執政時期停繳會費開始累積而來的，因此美國的退出有「止血」的考慮。美國的這次退出背後的真正原因，是否也有「前特朗普時代」的淵源？澎湃新聞「外交學人」邀請美國研究領域的幾位專家就美國退出教科文組織的原因及影響發表他們的觀點，以饗讀者。

專家簡介（以姓氏拼音順序排名）：

達巍：國際關係學院國際戰略與安全研究中心主任

刁大明：中國人民大學國際關係學院副教授

韋宗友：復旦大學美國研究中心教授

並不意外的退出

韋宗友：特朗普對全球治理及多邊機制興趣索然。他不久前在聯大的演說中就強調，民族國家依然是當前國際社會的主要行為體，很多國際問題的解決，還是主要依靠民族國家，而非不負責任的國際組織。他在多個場合也強調，要減少美國繳納的聯合國會費，認為美國承擔的會費太多。聯合國機構臃腫，人浮於事，行動效率不高，需要改革。

在特朗普今年提交的2018年財年預算中，就大幅度減少美國對外援助及發展援助的資金，包括減少對國務院等涉外部門的預算。特朗普認為，對於美國來說，重要的是在國內進行建設，而非在遙遠的地方進行「國家建設」，浪費美國納稅人的錢。他拒絕繳納聯合國教科文組織會費，與他上述一貫態度相一致。

刁大明：美國退出聯合國教科文組織確實體現了特朗普治下的美國的反全球治理、去多邊化、反國際機制的態勢，從特朗普在去年大選期間以及就任總統以來的言行來看，其政策導向具有一貫性。

達巍：特朗普政府上任後表現出的對國際制度的懷疑、乃至敵視，實際上在一次次地削弱美國的合法性。美國退出氣候變化巴黎協定、拒簽TPP、重談一系列自貿協定、質疑伊核協議等都是這方面的例子。美國兩黨當中，共和黨本來就比較傾向於這樣做，而特朗普的性格更加劇一種傾向。

「止血」，還是另有別情

刁大明：儘管很多媒體已經指出，美國退出UNESCO有因拖欠巨額會費而需要「止血」的因素，但我認為這不是美國退出的主要原因。即使美國現在退出，也未必意味著它作為UNESCO成員時欠下的會費可以一筆勾銷。

美國之所以欠下高達5億美元的會費，是因為2011年UNESCO接納巴勒斯坦作為成員國，而美國在上世紀90年代曾立法禁止向那些在巴以達成和平協議前就正式承認巴勒斯坦國家地位的聯合國機構提供經費，美國即以此為由停止向UNESCO繳費。儘管奧巴馬時期美以關係並不理想，但美國在2011年停繳UNESCO會費，一定程度上仍是為了捍衛以色列。

而特朗普上台後，其外交政策重心明顯向中東回調。在土耳其這個盟友已出現離心傾向時，美國更需要拉住以色列。美國國務院在宣布退出UNESCO的決定時，也提到了UNESCO持有「反以色列偏見」。特朗普是沿著奧巴馬的方向，進一步強調對以色列的支持和捍衛。

如果再聯繫到美國媒體近期正在熱炒的美國即將對伊核協議做出新的決定，可能重新審查，甚至不承認伊核協議，並同時宣布新的對伊朗不利的政策，就可以明顯地感受到特朗普政府一方面通過退出UNESCO來傳遞美國堅強捍衛其盟友以色列的利益的信號，另一方面通過強調伊朗的威脅來為美國外交政策強勢回調中東創造借口和抓手。這可以看作美國中東政策在不同方向上的表達。

所以，美國退出UNESCO的主要原因是其中東政策的延續和在國際舞台上的重要體現，而客觀上也達到了「止血」、減少國際義務負擔的效果。

美國的「任性」到底傷害了誰？

韋宗友：美國作為聯合國會費的最大繳納國，特朗普的這一做法影響非常負面。不僅讓聯合國教科文面臨資金短缺問題，還可能引發其他國家效尤，日本等國家可能因此拿會費說事，提出新要求。

刁大明：進一步來看，美國可以通過這樣一種在國際社會面前令其大國形象顏面盡失的方式，來凸顯在中東地區支持以色列的立場。一定程度上也再次說明了特朗普政府的反全球化傾向，在特朗普政府眼裡，國際機制相比於它的外交政策立場是一文不值的。

達巍：美國的這次退出，我覺得這基本上反映了美國的一種"權力的任性"。美國作為唯一的超級大國，手上有很大的權力。那麼美國是通過國際制度去實現他的霸權，還是直接使用手上的權力特別是硬權力來實現霸權？這是擺在美國決策者面前的選擇。前者效率比較低，花費比較多，但是合法性比較強；後者短時期內見效快，但是合法性差。

作為美國這樣的大國，或者其實對於所有的大國都是一樣的，永遠面臨著一個"權力的誘惑"，也就是直接使用你自己手上權力的誘惑。因為這樣做效率很高，花費相對比較少，短期見效可能很快。然而在現代國際社會裡面，這樣直接使用自己權力，可能會帶來合法性的問題。

當代國際關係中，一個國家的霸權地位或者說領導地位，其實很大程度上不僅僅建立在物質基礎上，更建立在其他國家對霸權國領導地位合法性的認可之上。特朗普政府自認為美國實力強大，可以在國際社會造成一種恐懼感和不確定性，以達成其政策目標，保護狹窄定義的美國國家利益。但是從更長遠眼光看，這實際上是對美國霸權地位的損害。

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