世界秩序的重塑——中美在全球治理當中的博弈

天下 10-02

中國要改革的是國際秩序當中以中國為代表的發展中國家的發言權和代表權。這是中美之間全球博弈的焦點。

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報紙原文：《世界秩序的重塑——中美在全球治理當中的博弈》

介紹

趙穂生

趙穗生，現任美國丹佛大學國際關係學院終身職正教授兼美中合作中心主任，亞太安全合作理事會美國委員會董事會董事，哈佛大學費正清中心研究員，美中關係全國委員會委員。擔任北京大學、中國人民大學、北京國際關係學院、復旦大學、上海外國語大學兼職教授。

中國不可能在短期內替代美國重新塑造二戰以後的世界秩序

談到世界秩序，首先要定義什麼叫世界秩序，世界秩序實際上是在全球治理當中的一些遊戲規則，加一些通常的價值概念和一些機制。這種全球秩序的塑造通常是由大國來承擔的，小國常常是追隨大國制定的秩序。而崛起的大國常常不滿意繼承原先大國所塑造的一些秩序，常常打破這些規則，重新塑造反映它的價值觀念、利益的一些遊戲規則。

目前的世界秩序是由美國領導，在二戰以後塑造的。現在的秩序面臨著兩個方面的挑戰：一個挑戰是中國作為崛起的大國，很多人認為中國崛起以後，尤其是進入21世紀以後，對現存的國際秩序越來越不滿意。因此，中國在挑戰，甚至要替代美國，重新塑造國際秩序。所有的大國崛起以後都要塑造有利於自己利益、反映自己價值觀念的世界秩序，中國也不例外。第二個挑戰來自於美國本身。雖然這個秩序是美國領導、塑造的，但特朗普上台以後做了很多事情，都在瓦解或者是挑戰美國自己建立的秩序，包括他所談的「美國第一」，他所要退出的跨太平洋夥伴關係協定，他代表美國退出的全球氣候協議，要重新談判北美自由貿易區。對於美國所主導的很多區域性和多邊的，乃至於雙邊的一些安全或者經濟協議的重新談判，都反映了美國本身對其自己所建立的這套秩序的挑戰。這種挑戰和中國的崛起疊加在一起，很多人由此便認為中國的挑戰現在成功的機會較大。

我的回答是，又對又不對。中國的的確確對現存的國際秩序有很多不滿的地方，中國也的確在很大程度上挑戰現存國際秩序，但是我的研究證明，儘管美國現在出現了很多問題，全世界現在也對美國很多不信任。在這種情況下很多人認為中國做的很多事情，包括氣候變化、區域合作、全球治理很多方面，現在起的作用比美國還正面、積極。但是中國並沒有替代，也不可能在短期內替代美國重新塑造二戰以後的世界秩序。

中國現在已經是現存國際秩序的一個負責任的利益相關者

中國是不是會替代美國重新塑造國際秩序？中國正在盡自己的力量在國際治理當中發揮它的參與和貢獻者的作用，但是中國沒有辦法取代美國。

要回答這個問題，我們首先要看一下二戰以後的秩序本身是什麼樣的。至少在西方，很多人談二戰以後的世界秩序，都說這個秩序是自由主義的秩序，它是一種全球化的、跨越國界的這樣一種國際秩序。

這種說法對，但也不完全對。實際上二戰以後，美國所主導建立起來的國際秩序是一個混合原則輸出的國際秩序。什麼叫混合原則？一方面它有很強的自由主義，或者說全球化的成分。同時，它根本的指導原則還是很傳統的，即1648年《威斯特伐利亞和約》所建立起來的所謂民族國家的主權原則。這種混合原則是最複雜的原則，這種混合原則反映在現存的國際機構當中最主要的就是《聯合國憲章》所規定的國際機構。一方面，主權國家平等，這是聯合國憲章最主要的原則。聯合國有兩百多個成員國，每個國家在聯合國裡面都有一票，而聯合國大會上投票的結果沒有強制力，不能強制一個主權國家去接受一個超主權機構所做出的決議，所以主權原則仍然是《聯合國憲章》最主要的原則。但同時，主權又受到相對限制。比如說一個國家要發起戰爭，需要經過聯合國安理會投票通過以後，一個國家才有權發動戰爭。

在多邊的《聯合國憲章》基礎之上建立起來的機構，構成了二戰以後現存國際秩序最基本的制度或者機制。中華人民共和國在建國之初是被排除在聯合國之外的，換言之，中國並沒有參與二戰以後國際秩序的建立。但中國沒有一個與現存體系相背離的價值觀念，中國用來挑戰現存體系的價值觀念實際上是現存價值體系當中的最根本的價值觀念。萬隆會議上提出和平共處五項原則，其最基本點就是互相尊重國家主權和領土完整，互不干涉內政，相互尊重各自的國家利益，這完全是當時國際秩序最主要的價值概念。所以中國即使挑戰當時的國際秩序，但沒有提出替代現存國際秩序的價值跟觀念。在這個過程中，中國就很容易在1971年重返聯合國，融入現存的國際秩序。中國重返聯合國以後開始了艱難的適應和融入，最後變成現存國際秩序的利益相關者、參與者和貢獻者的角色。中國參與現存國際秩序最初是從低級政治的領域開始，主要是在經濟、金融、投資、貿易的領域。中國1980年加入世界銀行，1981年加入國際貨幣基金組織，2001年加入世界貿易組織，當時叫做關貿組織。在這過程當中，中國很快感覺到，中國能夠從參與現存國際秩序，從國際經濟、貿易機構當中得到很大的優惠條件，從而成為一個受益者。但是對於高級政治，主要是涉及到國家安全、人權，這樣一些比較敏感的問題，中國有相當一段時期的適應過程。即使中國加入了世界銀行，中國對這樣一個組織仍然是非常謹慎的，因為這些組織牽涉到對中國主權的侵蝕。所以中國有相當的一段時間，一開始是反對，然後是棄權，然後是不反對，但是也不參與，到最後是積极參与。

現在中國已經成為國際安全領域裡一個非常重要的參與者。中國給聯合國的預算超過了英國、法國，繼美國、日本，位列第三。在聯合國維和部隊當中，中國承擔經費是10%，位列第二位，美國下邊就是中國。中國從一個革命的國家已經成為一個領導的國家，是對現存國際秩序有非常重要貢獻的國家。中國現在已經是現存國際秩序的利益相關者，甚至是一個負責任的利益相關者。

美國在現存國際制度中仍然佔主導地位

但是，中國是不是對現存國際秩序有百分之百的滿足呢？我的回答，中國不是。因為中國常常說現存的國際秩序有很多不公正，不合理的地方。不滿意主要表現在三個方面：

第一，現存國際秩序的指導原則制定。因為中國當時沒有在場，它反映的還是西方主流的自由主義、人權或者是對於主權侵蝕的這一套價值觀念。而這樣的價值觀念的趨向越來越強，由於中國國家政治制度、歷史文化和西方的一些在現存國際秩序塑造過程中起了主導作用的國家有很大不同，所以中國感到在現存國際秩序當中是一個被排斥者。

第二個就是中國的代表權、發言權。現存的國際秩序在建立之初，二戰結束的時候，美國起很大作用，因為美國當時的國民生產總值佔全世界的50%。中國當時只佔1%、2%，微不足道。但是經過大半個世紀以後，這個比例已經發生根本性的變化。今天美國佔全球的比例大概是20%左右，降低了一半，而中國今天是15%左右。中國從1%、2%到15%，美國由50%到20%，但這樣一種經濟力量變化並沒有反應在現存國際秩序的機構和組織結構當中。現存國際制度當中美國仍然佔主導地位，美國的發言權仍然在很大程度上跟二戰結束之後幾乎沒有太大變化。

所以中國就要求變化，但這種要求在很大程度上受到美國的壓制，美國不願意放棄他們的發言權、代表權。在很大程度上，美國很多人都把這種國際制度的塑造，或者在國際事務當中的發言權看作一種零和遊戲，看作有利於本國利益的工具。所以在爭奪代表權的過程當中，中國人顯然是對美國主導地位不滿意的。

第三不滿意是對於美國的雙重標準。美國是現存國際秩序的主導者，很大程度上是一個締造者，但美國所主導制定的遊戲規則在很大程度上是只對人不對己。它要別人遵守這些遊戲規則，而美國自己卻不完全遵守這些遊戲規則。一旦這些遊戲規則對美國不利，美國就不去執行。要聯合國安理會通過決議以後一個國家才可以使用武力，但是美國在使用武力的時候根本無視聯合國安理會的決議。1999年科索沃戰爭，美國根本就沒有聯合國安理會的授權，2003年的伊拉克戰爭也是如此。

所以美國這個國家很奇怪，其最大的作用是建立國際秩序，而美國又是最不遵守國際秩序的國家。因為它是大國，有相當大的國際實力。而且美國強調自由主義的多邊的全球化的一些機構，而美國自己又搞了一些這種全球化機構之外的以美國為主導的聯盟體系，完全是在現存《聯合國憲章》、聯合國制度之外的體系，這個體系在很大程度上又是排他的。中國在很大程度上被排除在相當多的由美國主導的體系之外，而美國批評中國，希望中國遵守國際秩序，但是美國卻沒有完全遵守這個國際秩序。

由於中國的不滿，中國在很大程度上就成為對現存國際秩序的挑戰者，這種挑戰主要集中在亞太地區。2014年中國領導人在亞太峰會中說亞洲安全是亞洲人負責的事情，這被西方理解為中國要排斥美國。所以中國在亞太安全機制當中，在很大程度上被西方國家看來，不僅是跟美國爭奪主導權，在很大程度是要排斥美國在這個地區的存在。

為什麼中國要人民幣全球化？美國霸權主要依靠兩個東西，美國的軍事力量和美國貨幣。中國有競爭，一個是中國要軍事現代化，第二個就是人民幣要全球化。這完全是在和美國進行競爭，進行博弈。在新興的全球治理領域，比如說海洋、網路還有太空，中國和美國都在競爭，而且提出的競爭原則都不完全一樣。

中國要改革的是國際秩序當中以中國為代表的發展中國家的發言權和代表權

這樣一來，中國要和美國競爭，重新塑造國際秩序，中國要替代美國成為國際秩序的領導者，是不是這樣？中國現在有沒有這樣一種能力來替代美國成為塑造國際秩序的主導者，或者成為全球化的引領者？我覺得中國目前要做的事情並不是要取代美國，有以下幾個原因：

第一，中國現在還沒有能夠取代美國的硬實力。作為一個國際秩序的塑造者是要花很多資源的，中國目前還沒有這樣的實力資源取代美國。美國當年在二戰以後成為主導者的時候國民生產總值佔全球的50%，儘管中國現在的份額也很大了，但遠遠沒有達到美國當年的地位，也就是說中國目前還沒有這麼多資源可以提供給現存國際秩序所需的公共財產。

第二個是中國軟實力現在也還沒有達到相應的程度。美國在全球當中的領導地位不僅僅靠的是硬實力，很大方面靠的是軟實力。這表現在兩個方面，一個是全世界有很多國家鐵了心跟著美國。比如說日本，特朗普上台第一天，安倍就跑去找特朗普，說美國不能隨便放棄TPP，你對我的安全保障不能撤出。中國現在也開始有這樣一些國家，但數量跟美國相比還是比較少。中國儘管對現存的國際秩序有不滿，認為其在一定程度上不公正不合理，但是中國現在還沒有條件替代美國在亞太地區或在全世界獨自塑造國際秩序。

多年來，中國被很多國家說是一個搭便車者，中國現在發揮越來越重要的作用，在很大程度上是要求改革現存國際秩序，而不是要重新塑造國際秩序。中國在現存的國際秩序當中要改變的不是遊戲規則，而是中國在遊戲過程當中的地位、代表權、發言權。

如此中美兩國之間就有相當大的合作空間和談判空間，如果美國能夠和中國談判，讓中國有更多發言權，美國讓渡一些霸權，這兩個國家就可以聯手共同塑造現存國際秩序。從中國的角度來講，中國也應該明確向美國或者向全世界宣布，中國是現存國際秩序的維護者。中國要改革的是國際秩序當中以中國為代表的發展中國家的發言權和代表權。這是中美之間全球博弈的焦點。

（本文系根據趙穗生教授近日在CCG中國與全球化智庫的講演整理而成的，資料由鳳凰網大學問提供）

文章原載於社會科學報第1577期第3版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。