特朗普政府「灰度監管」，為無人駕駛開綠燈

放鬆監管鼓勵創新將是未來相當長一段時間內美國交通部對新技術的態度，也是其平衡「安全性保證」與「加速產業新技術應用」兩者矛盾後的選擇。

9月12日，美國密歇根州第六大城市安娜堡，美國交通部長趙小蘭（Elaine Chao）親自站台，向到場的嘉賓介紹當天發布的自動駕駛系統監管指南——《安全前瞻——自動駕駛系統2.0》（A Vision for Safety–Automated Driving Systems 2.0）。

美國交通部發布了這個自動駕駛系統（Automated Driving Systems，或ADS）監管指南，是美國高速公路交通安全管理局（NHTSA）編訂的。繼2016年9月白宮發布了聯邦自動汽車監管準則之後，這份監管指南是美國政府官方發布的第二份ADS監管指南，所以被命名為ADS 2.0。

這份36頁的監管指南涵蓋了從自動駕駛系統各個安全組件的闡述，到聯邦以及州監管機構在自動駕駛管理的角色，以及立法和監管的最佳實踐等。反映了美國政府對自動駕駛技術全面應用的態度以及未來可能產生影響的應對。

以交通部為首的聯邦監管機構意識到，審批和事前控制措施在飛速發展的自動駕駛新技術面前變成了阻礙儘快市場化應用的絆腳石。

第二版監管指南明確了其包含的所有安全技術要求都只是建議，各個公司和研發機構可以基於自願的原則遵守，並不強制執行。所以和之前洋洋洒洒100多頁的第一版聯邦自動駕駛監管策略相比，第二版監管指南更加精練緊湊，並縮減了大量自動駕駛安全評估標準方面的細節闡述。

統一各州監管標準

總的來看，第二版監管指南突出了以下方面：

聚焦於SAE（國際汽車工程師協會）自動駕駛標準的3-5級，即從有條件自動駕駛（Conditional Automation）、高水平自動駕駛（High Automation）到全自動駕駛（Full Automation）的各個階段；申明監管流程——各個自動駕駛系統研發的公司無需等待政府批准就可以測試和配置自己的系統；在安全自我評估方面修正不必要的設計要素；把聯邦的監管原則和最新的技術發展結合在一起；區分未來聯邦和州政府各自的監管角色。

從規範的內容以及對產業的影響來看，與其說這份ADS 2.0規範是供各個研製自動駕駛系統的公司參照的，還不如說是美國交通部明確自動駕駛監管原則並給各個州交通管理部門統一認識使用的。

在ADS 2.0中包含的兩大部分正文中，第二部分就是對於州政府的技術輔助內容。在第二部分的首頁就以標識框的形式說明：一、NHTSA強烈建議州政府不要把本規範中的自願指導內容立法，並強制自動駕駛系統的廠商在開發、測試和試用時遵守此指導內容；二、NHTSA「單獨監管」自動駕駛系統的安全設計和性能需求，將避免國家和州法律法規在自動駕駛系統監管方面的衝突和不一致。

在第二部分中，規範進一步指出了州管理部門在立法方面的最佳實踐，其中包括了四個重要原則：提供一個「技術中立」（technology-neutral）的環境，避免設置任何不必要的阻礙；提供自動駕駛車輛註冊登記和上牌的標準流程；提供與公共安全部門報告與溝通的機制；審視現有的交通法規，避免對自動駕駛車輛的運行製造障礙。

換句話說，交通部希望各州政府不要就自動駕駛系統的合規性制定任何額外的要求，而是把精力放在根據交通部ADS 2.0規範的基礎上修改本州的交通法律法規，以滿足未來自動駕駛車輛路測乃至正式商用的要求。

規範突出這樣的內容是因為目前美國各州對於自動駕駛系統的態度並不一致。多個州如喬治亞、馬里蘭、伊利諾伊等對自動駕駛汽車路測提出了嚴格的限制。田納西州要求申請路測的廠商必須為現有的汽車製造商，Google、Uber等非汽車製造商在這個州根本沒有資格申請路測。

高科技企業集中的加利福尼亞州管制相對較松，要求自動駕駛系統生產商在進行路測前必須從國家高速公路交通安全管理局獲得聯邦安全評估文件。

美國幅員遼闊，機動車跨州流動量很大。各州有相當大的立法權與執法權對本州交通和機動車進行規範和管理。如果各個州對於自動駕駛的監管力度不一，對於加速自動駕駛技術成熟並在可見的未來全面商用帶來很大的阻礙。

因此，美國交通部才在ADS 1.0發布之後僅僅一年就發布了ADS 2.0以調整監管範圍和監管力度。

「灰度發布」的風險所在

在面對自動駕駛技術採取更為寬鬆的監管政策，激進地鼓勵新技術快速地產業化，這不是交通部一家的行為，而是目前美國政府各個機構的主流方向。

9月6日，美國眾議院通過了《自動駕駛法案》（Self-Drive Act）。該法案將允許汽車製造商小批量地進行自動駕駛系統路測，第一年的路測限額是2.5萬輛，並且對上路測試的自動駕駛車輛並不強制要求滿足現有的自動駕駛標準（即ADS 1.0 中提出的15個安全評估標準），這和這次發布的ADS 2.0的監管原則是完全一致的。

按照《自動駕駛法案》內容所規定，三年後美國每年新增允許路測的自動駕駛汽車上限將進一步提升為10萬輛。那麼3年-5年後美國將有三四十萬輛自動駕駛汽車賓士在公路上。

目前美國全國汽車保有量大約為2.5億輛。雖然從絕對數來看三四十萬輛上路測試的自動駕駛汽車已經不是一個小數字了，但和全國的汽車保有總量相比，就只有千分之一左右。

這千分之一的自動駕駛汽車在幾年的路測行為，一定會快速推進自動駕駛技術升級到SAE國際自動駕駛標準的第4級甚至第5級，以實現自動駕駛系統的真正產業化。

美國政府對於自動駕駛系統路測的寬鬆監管並不是沒有風險的。2017年2月，Uber的自動駕駛汽車在舊金山的路測中曾六次闖紅燈。這六次違規行為都是因為系統錯誤而不是人為操作失誤引起的。目前參與路測的自動駕駛系統都還存在各種小問題，最早開始路測的Google汽車本月還在發生自身操縱錯誤導致的交通事故。

一旦路測的汽車發生重大交通事故甚至造成嚴重的人身傷害，目前寬鬆監管勢必會面臨公眾和媒體巨大的質疑聲。

目前美國每年有超過3萬人死於交通事故，而94％的交通事故是人為的因素引起的。自動駕駛技術的全面應用無疑將使這個數字大大降低，這也是美國政府甘冒風險選擇寬鬆監管的重要原因。

我們同時還應該看到寬鬆監管對於產業促進的積極一面。互聯網行業往往通過小範圍實驗、快速迭代的方式提高自身產品和應用對市場響應的反饋。廣泛的路測對收集複雜駕駛環境、全面收集自動駕駛技術的判斷盲點，並進一步加速自動駕駛技術成熟意義重大。

試想，三年以後美國有幾十萬輛自動駕駛汽車在全國的路上行駛，不斷測試並完善成熟自動駕駛系統，這應該是互聯網時代最有影響力的「灰度發布」之一吧。

所謂灰度發布，是互聯網行業常見的應用發布方式。新應用發布時按照不同客戶群組逐步完成由核心用戶至普通用戶，由少量用戶至全部用戶的分階段發布範圍擴展。初始時可以根據核心用戶反饋發現、調整問題，從而保證整體系統的穩定，也稱為平滑過渡發布。

目前自動駕駛系統的下一個監管規範ADS 3.0版本已經在擬定中。趙小蘭在演講中提到，在ADS 3.0版本中對自動駕駛系統的要求仍然是以自願合規為主，但會加入立法和產業相關的框架。預計3.0版本會和2.0版本一樣與前一個版本相隔一年後發布。

所以，放鬆監管鼓勵創新將是未來相當長一段時間內美國交通部對新技術的態度，也是其平衡「安全性保證」與「加速產業新技術應用」兩者矛盾後的選擇。

自動駕駛技術作為目前人工智慧發展最成熟的領域，對其監管的策略和效果是未來政府對人工智慧以及其他創新應用監管實踐的重要參照。事實上，下一個面臨監管的創新應用領域或許還在交通部管轄範圍內，或是無人機產業。

無人機產業目前也是炙手可熱的創新應用領域。除了成為電商產業最後一公里配送的重要組成部分之外，無人機在安全、能源、軍事、媒體、娛樂和通用航空等多個領域都有著廣泛的應用前景。

目前對於無人機管理的主要職責來自於交通部管理的聯邦航空管理局。2016年8月，聯邦航空管理局發布的無人機管理條例正式生效。其中包括了多項針對無人機商用飛行的嚴格限制，如必須在視線範圍內飛行，操縱者必須擁有FAA核發的遠程操作證書等。甚至直到2017年5月之前，非商用的無人機在購買後還必須向FAA登記註冊。

從特朗普執政後的整體趨勢來看，政府對新技術應用的監管還會持續放鬆。相信在一年之內，趙小蘭領導下的交通部會針對2016年奧巴馬時代出台的無人機管理條例進行修改，逐步採用目前自動駕駛汽車的放鬆監管原則，下一個快速成長的創新應用領域也許就是無人機商用。

作者為科技與互聯網資深分析師，編輯：謝麗容

本文首刊於2017年10月2日出版的《財經》雜誌

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