概算與預算詳細說明

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在我國，為保證投資效益，防止腐敗，政府投資項目具有比一般項目更為嚴格的建設管理程序，其中的造價管理涉及項目建設周期內的各個階段，包括項目建議書及可行性研究報告的編製與審批，初步設計和概算的編製與審批、施工圖設計和預算編製與審查、招標控制價及招標文件的編製、工程結算、索賠及變更的處理、項目決算、效益評價和財務監督等。

概算、預算、結算、決算這「四算」作為造價管理的量化指標，對「四算」的審核基本覆蓋了項目建設全過程的造價控制。特別是概算、預算，因為項目立項確定後控制工程造價的關鍵在於設計階段，所以初步設計階段的概算和施工圖設計階段的預算成為管理審查的重點。

概算和預算這「兩算」，各有作用，無法互相替代，對「兩算「的財政評審更是財政部門對項目投資進行監督、控制的必要手段，是政府賦予財政部門的職責。

一、概算和預算的區別，以及它們各自的作用。

（一）概算與預算的概念

初步設計概算簡稱概算，是在初步設計或擴大初步設計階段，由設計單位根據初步設計或擴大初步設計圖紙，概算定額、指標，工程量計算規則，材料、設備的預算單價，建設主管部門頒發的有關費用定額或取費標準等資料預先計算的工程從籌建至竣工驗收交付使用全過程的建設費用。簡言之，即建設項目總費用。

施工圖預算簡稱預算，是指擬建工程在開工之前，根據已批准的施工圖紙、施工組織設計、現行工程預算定額、工程量計算規則、材料和設備的預算單價、各項取費標準，預先計算的工程建設費用。

（二）概算與預算的主要區別

1、編製階段不同

概算編製在初步設計階段。預算編製在施工圖設計階段。

2、編製依據不同

概算依據概算定額或概算指標編製，其內容項目經擴大而簡化，概括性大。預算則依據預算定額或預算綜合定額編製，其項目較詳細。

3、編製內容不同

概算應包括工程建設的全部內容，如總概算要考慮從籌建開始到竣工驗收交付使用前所需的一切費用；預算一般不編製總預算，只編製單位工程預算和綜合預算書，它不包括準備階段的費用（如勘察、征地等）。

4、所起作用不同

概算是確定建設項目全部投資的依據，是編製固定資產投資計劃、控制施工圖設計和施工圖預算的依據，是衡量設計方案經濟合理性和優化設計方案的依據，是考核項目投資效果的依據。預算是確定工程造價的依據，是編製招標控制價、簽訂承發包合同的依據，是衡量投標報價合理性的依據，是設計階段控制工程造價的重要環節，是控制施工圖設計不突破設計概算的重要措施。

二、國家、廣州市發布的關於政府投資項目管理的主要文件，以及對「四算」特別是概算和預算進行財政評審的一些規定。

（一）主要文件

1、《關於基本建設程序的若干規定》（1978年財政部、國家發展和改革委員會、國家建設委員會聯合頒布）（以下簡稱《規定》）

2、《國家計委關於重申嚴格執行基本建設程序和審批規定的通知》（計投資【1999】693號）（以下簡稱《通知》）

3、《廣州市政府投資管理條例》（2011年市人大93號令）（以下簡稱《條例》）

4、《廣州市本級政府投資建設項目資金管理辦法》（穗府辦【2011】50號）（以下簡稱《資金管理辦法》）

5、《廣州市財政投資評審管理試行辦法》（穗府辦【2013】43號）（以下簡稱《評審管理辦法》）

（二）主要規定

1、《規定》和《通知》要求：嚴格執行基本建設程序。只有在完成上一環節工作後方可轉入下一環節；大中型建設項目，一般採用兩段設計，即初步設計和施工圖。重大項目和特殊項目，可根據各個行業的特點，經主管部門指定，增加技術設計階段。

2、《條例》第三條、第六條、第十二條及第十八條規定：市財政部門負責對本市投資項目的財政資金進行監督管理；政府固定資產投資應當執行基本建設程序，應當堅持估算控制概算，概算控制預算，預算控制決算的原則；

3、《條例》第十八條、第十二條規定：市財政部門應當組織對投資項目概算、預算、結算進行財政投資評審，項目預算評審意見作為項目招標、政府採購的參考依據。項目初步設計、概算經審批後，方可向市投資主管部門申報列入年度投資項目計劃，再報市人民政府審核。

《資金管理辦法》第十二條、第七條規定：市財政部門應當組織對政府投資建設項目預（概）算、結算進行財政投資評審，項目預算評審意見作為項目招標、政府採購的參考依據；建設項目由財政性資金安排的，建設單位及其主管部門要及時向市財政部門提交初步設計批准文件和項目概算，並按照預算管理的要求，及時向其報送項目年度預算，待其審核確認後，作為安排項目年度預算的依據。

4、《評審管理辦法》第二十五條規定：審定的項目預算總價（含追加預算）不得超過機構批准的初步設計概算對應內容的總價。

三、在實際的項目監督管理過程中，為規避管理風險，保障造價控制目標，概算評審和預算評審缺一不可

（一）概算評審不能缺

概算評審後，才確立了項目投資控制的限額。評審後的概算也就是造價控制目標，也是相關行政主管部門申請年度項目預算資金的依據，是財政資金撥付的限額。否則，沒有控制目標，也沒有資金來源，項目無法實施。

（二）概算評審不能代替預算評審

1、初步設計文件編製深度一般只要求對主要建築物、主要設備、主要技術經濟指標等進行原則性確定，因此初步設計還存在諸多待深化或優化的因素，依據其編製的概算在工程量、採用材料、施工工藝方面存在許多不確定性，直接導致概算工程費用的不準確。概算評審結果不能直接在發承包階段使用。

2、《2013建設工程工程量清單計價規範》（以下簡稱《13規範》）強制性規定：使用國有資金投資的建設工程發承包，必須採用工程量清單計價。還規定「招標清單工程量計算要依據經審定通過的施工設計圖紙、施工組織設計或施工方案，清單特徵要按規範附錄規定並結合擬建工程項目實際予以描述，工作內容也要結合實際情況描述準確。」這些規範對招標清單編製的要求只有施工圖設計階段設計文件才能實現。深化後的施工圖預算如不經評審，是否已超出概算將不能及時掌握並及時調整設計，一旦招標完成，工程超概變成事實，政府制定的投資控制目標將落空。

3、《13規範》規定「招標工程量清單必須作為招標文件的組成部分，其準確性和完整性由招標人負責。」對於因項目特徵不符、工程量清單缺項、工程量偏差、施工工藝變化等因工程量清單質量問題引起的設計變更，新版合同（GB50500-2013）規定由招標人負責承擔責任，由此可能引起施工過程中大量的合同索賠，給投資控制帶來巨大的風險。一旦投資控制目標突破，會給建設單位帶來較大的法律、管理風險以及繁雜的審批程序，於項目進度推進也十分不利。經過預算評審，可規範清單編製，規避以上風險。

綜上所述，概算和預算是基本建設程序中不同階段必須的造價控制指標，概算評審和預算評審是財政部門對財政資金進行監督管理的必要手段和必須履行的職責。

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