從美國加州經驗看中國新能源汽車積分制的實施

我國積分制到底如何執行呢？我們繼續看美國的經驗

一、產業發展從培育期向成長期邁進，亟待儘快明確出台、實施積分政策，以向業界發出堅持發展新能源汽車的強烈信號。

我國新能源汽車發展正從產業培育期向成長期邁進，2015 年《中國製造2025》、2016-2020 年財政補貼政策的發布，以及今年2 月24日國務院常務會議確定進一步支持新能源汽車產業的措施，可以說向社會發出了中國未來五年堅持新能源汽車發展戰略的明確信號。汽車企業在吃了一顆定心丸的同時，也擔心2020 年後補貼政策一旦退出，如果缺乏有效的獎懲措施，而新能源汽車仍難以同傳統燃油汽車競爭，市場陡然下降使得前期投資打了水漂。為此，如果通過實施新能源汽車積分管理政策明確未來產業發展目標及有力的獎懲措施，能向社會各界發出長期堅持發展新能源汽車的強烈信號。在這個長期信號指引下，新能源汽車整車和零部件企業能將國家戰略落實為企業長期戰略，並加大研發工作力度，充電基礎設施企業加快配套設施投資，其他社會資本有望繼續投資新能源汽車。

二、考慮到企業準備周期、政策實施條件以及消費者行為的轉變，前期應強化管理，打好實施基礎。

首先，新能源汽車積分管理是引導汽車生產企業行為轉變的政策措施，廠商行為的轉變、企業產品規劃和商業化都需要一定的周期。其次，新能源汽車積分管理是一項看起來簡單但實施起來比較複雜的政策，實施中需要較強的事中事後監管能力。去年底之所以產生新能源汽車騙補行為，不良企業的惡意騙補是主因，但也反映出監管能力的不足——生產一致性缺乏保障，地方推广部門補貼審核把關不嚴，機動車違規上牌問題凸顯。如果不強化行業事中事後管理能力，實施積分管理後仍不可避免地會出現企業造假謀取新能源汽車積分的行為，甚至產生行業普遍造假的被動局面。最後，如果只靠新能源汽車積分一項政策從供給側對汽車生產企業加壓，而不促進消費者行為的轉變，仍難以保障該政策的有效實施，因此也需要消費者意識的轉變和充電基礎設施的完善。基於企業、政府、消費者三方面的因素，建議積分管理實施前期應是準備期（如三年左右的準備期）。在此階段，企業應積極做好研發和產品規劃工作；政府部門主要是將汽車企業納入管理範圍，避免比例較高而出師不利，並大力提升行業監管能力；做好新能源汽車消費的宣傳，引導消費者行為的轉變。在這個準備過程中，強化監管能力是決定積分管理能否有效實施的關鍵，應是政府工作的重點。

三、新能源汽車積分管理作為強制性規定，需要完善法律法規使得規定有法可依、企業違規必究。

市場經濟是法制經濟，契約精神是法制經濟的靈魂，只有交易雙方遵守契約，切實履行合同，才能確保交易安全，市場經濟才能發展起來。市場經濟中不僅各市場主體要堅持契約精神，依法行政是政府在市場經濟中堅持契約精神的基本要求。當前我國正在向法制社會邁進，汽車行業管理也在從行政管理向法制化管理轉變，相關部門也在按照國家要求梳理行業管理相關措施的合法合規性。在這個階段，將國家新能源汽車戰略演變為企業戰略的強制性規定仍需要相關的法規基礎。如果缺乏相關的上位法，新能源汽車生產強制規定無法得到汽車生產企業的認可，企業未達到規定要求，政府部門也難以出台懲罰措施來進行處罰。為此，實施積分管理應完善相關法律法規，一方面對企業生產義務強制性出台上位法。另一方面，需要對懲罰措施出台提供實施依據。只有這樣，才能使得規定有法可依，企業違規必究。

四、積分管理作為逐步發揮市場機制的有效措施，應在釐清政府之手和市場之手邊界的基礎上充分發揮市場作用。

實施積分管理，如何界定政府之手和市場之手邊界，讓市場和政府發揮各自作用又能有效銜接是該項政策面臨的最大挑戰。尤其是對我國政府管理部門來說，一直擅長的是行政管理而不是發揮市場作用，在管理中也會存在「不管則亂，一管則死」的僵局，因此需更要充分彌補政府部門的市場短板以充分發揮市場之長。

首先，政府部門要明確「有所為有所不為」，要界定新能源汽車積分管理規定中政府職能邊界，分清政府與企業、市場的各自職能。完善制度、出台規則、做好監管應是政府所要做的重要工作，允許更多的市場主體，依靠市場允許積分自由交易，以經濟懲罰而不是行政處罰為主才能更好地發揮市場作用。

其次，積分管理中應在規則制定、政策實施、獎懲措施三方面保持一定的獨立性，釐清各參與主體的責任，避免政府管理將制度設計、監管集聚一身，出現問題也可有效追責。

第三，管理措施設計中要深入研究如何利用市場機制。這其中最重要的是研究如何充分利用市場機制發揮監管作用，而不是單純依靠政府監管從而避免企業聯合欺騙政府行為的產生。充分發揮公開市場的監督作用，如果行業內有企業造假行為導致交易價格下降，則會對其他新能源汽車企業造成損失，使得相關企業更有動力去協助監管，並舉報造假行為。

此外，允許富餘積分的自由交易，避免政府的事前審批，也能避免尋租行為的產生。主要依靠經濟懲罰而不以剛性的行政處罰為主，在為企業提供市場化合規途徑的同時，也能降低政府管理的難度。

五、積分管理對技術路線應堅持開放發展的原則，不斷與時俱進。

儘管我國確定了新能源汽車發展戰略，但是考慮到技術的多樣性以及技術的不斷進步，建議在實施中對技術路線應堅持開放發展的原則，不斷進行調整完善。

首先，初期實施時對不同的節能減排技術路線有所區別，如規定插電式混合動力汽車、純電動汽車、燃料電池汽車能獲得新能源汽車積分的同時，對節能減排顯著的非插電式混合動力汽車計算時可以有一定的優惠。

其次，規定實施中保持一定的穩定性，涉及產品技術路線、關鍵技術參數，前期做好前瞻性制度設計，盡量避免貿然出台後隨時調整。在政策實施中不可避免地會產生新情況、新問題，建議針對問題逐步完善，避免因產生問題就直接歸罪、排除某類車型，對純電續駛里程等關鍵技術參數也應在一定階段（如三年）保持穩定，避免朝令夕改致企業無所適從。

最後，應借鑒加州零排放汽車規定將新能源汽車積分管理髮展為推動革新技術的有效措施，這樣，當有革新技術產生後也可納入新技術新車型，推動新的革新技術應用。

六、科學設計比例要求是積分管理的實施 難點，應加大這方面的基礎研究並建立平衡機制。

當前我國新能源汽車發展受政策影響大，未來發展面臨的技術風險、市場風險、政策風險仍有較大的不確定性，諸多的不確定為政府規定強制性生產比例帶來了較大的挑戰。據調研，即使是確定了新能源汽車發展戰略的國內企業，仍認為新能源汽車產業是政策驅動，因此非常關心未來政策的趨勢以及不確定性可能帶來的風險，對未來市場規模、消費者真正可能接受的車型仍一頭霧水。對國家來說，確定未來幾年合適的強制比例（使得行業通過不斷努力能得以實現的比例）更加困難，加州實施零排放汽車法規之初確定了1998 年實現零排放汽車佔新車市場的2％，但1996 年基於現實情況不得不取消了2％的規定。強制比例與市場實際存在偏差的情況下，政府選擇也面臨著兩難：如果強制比例與市場實際相差甚遠，多數企業均未達標時是趕緊調整政策還是懲罰眾多企業？如果新能源汽車普及進程加快，強制比例是與時俱進還是不做調整？

為做好強制比例的科學設計，一方面，應加強對市場預測、企業行為、消費者行為的基礎研究，深入分析市場前景以及積分規定實施後的影響，以確定更加合理的比例。強制比例之於積分規定，如同我國的乘用車企業平均燃料消耗量標準之於油耗管理辦法，是一項重要的基礎研究工作。2020 年前的強制比例我們可以根據國家的目標進行設定，但2020 年後的強制比例必須進行深入研究後確定。另一方面，在規定強制比例的同時，應建立推動積分管理的自我平衡機制。譬如，允許政府部門有一定比例的調控積分，在積分供不應求時在市場出售，在積分供過於求時進行積分回購，通過調控機制使得政府規定的比例和市場實際盡量不出現大的偏差，從而保證這項政策能夠持續實施。

七、實施積分管理需要產業界、消費者、政府部門、相關產業的協力推進才能獲得成功。

新能源汽車的普及既涉及眾多政府管理部門，也涉及企業、消費者、社會相關部門等。為此，實施該項政策首先需要國內相關管理部門各司其職、協力推進。這既包括研發、規劃、行業管理、交通管理、充電基礎設施、城市建設等相關中央部委管理部門，也包括地方政府的城市建設、規劃、行業管理等眾多部門，需要大家在各領域共同發力，為政策實施提供組織保障和良好環境，甚至在共同行動上，也可以採取國際合作的方式來推進。其次，更重要的是產業界的努力。這既包括整車生產企業、零部件企業和配套基礎設施等企業，還包括進入新能源汽車產業的社會資本。第三，政府與產業界的努力需要得到消費者認可。政府管理部門為消費者的使用提供了良好的消費環境，企業向市場提供了更多有競爭力的產品，輔以消費者消費觀念從傳統燃油汽車向新能源汽車的轉變，該積分政策的實施才具有可持續性。最後，協力推進電力行業的清潔化，通過「新能源汽車+ 電力清潔化」，才能更好地發揮新能源汽車的節能減排效果，避免社會各界對發展新能源汽車的質疑。

八、積分管理應階段實施，定期評估優化後形成鼓勵持續創新的新機制。

一方面，政策實施既要保持一定時間的穩定性，又需要在面對新情況、新問題時不斷調整優化。為此，分階段實施在保持政策穩定性的同時，也為政策的評估提供了可能，通過定期階段評估可不斷完善政策措施。更重要的是，我們借鑒的美國加州零排放汽車法規核心目標是驅動技術創新，產生新的技術和產品，並承擔風險。通過建立積分制度建立鼓勵創新的機制，也可以說是零排放汽車積分管理的精髓。零排放汽車法規著眼於未來利益——目標是污染物和溫室氣體零排放，驅動新技術的產生。因此，如果能借鑒零排放汽車法規，在我國探索建立解決交通未來能源、降低空氣污染物和溫室氣體排放的持續創新機制，則對行業發展和國家節能減排來說相當有益。

最後，總結一下，對新能源汽車積分管理實施的主要建議是：一是儘快明確新能源汽車積分目標以向產業和社會發出強有力的引導信號。前期實施應以打好實施基礎為主，完善法律法規使得強制規定有法可依，企業違規必究。二是在釐清政府之手和市場之手邊界的基礎上，分責管理、引進市場措施以充分發揮市場作用。同時，技術路線應堅持開放發展的原則，不斷與時俱進。三是深入分析政策影響，科學設計比例要求並建立平衡機制。產業界、消費者、政府部門、相關產業的協力推進，是推動政策實施不可或缺的措施。四是積分管理應在分階段實施後定期評估、不斷完善，以建立鼓勵持續創新的新機制。

本文來源

劉斌

《關於借鑒美國加州零排放汽車法規在中國實施新能源汽車積分管理政策的思考》

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