國家、市場和新城建設——來自巴西利亞的啟示

有方"雜糅的現代：阿根廷和巴西現代建築」之旅，在今年8月踏上了南美，探訪巴西、阿根廷現代建築與城市規劃。下文為參加旅行的華南理工大學袁奇峰教授對巴西雙城的所見所想。

原文刊載：國家、市場和新城建設——來自巴西利亞的啟示[J]. 北京規劃建設, 2017(5):已獲作者授權。

從巴西利亞到達里約熱內盧，看到優美的基督山、糖麵包山、繁忙的海港和街道，有一種彷彿重新回到人間的感覺。與巴西利亞的理性和秩序不同，里約的城市面貌是多元和混雜的，這是一個真實地反映了巴西社會現狀的城市，和巴西利亞完全是兩個世界。巴西利亞很酷，有逼格；里約熱內盧很炫，很真實。

1 荊棘遍地的中等收入陷阱

里約熱內盧（Rio de Janeiro，意為「一月的河」），位於巴西東南部，1763年後的200多年裡曾經一度作為巴西的首都；其城市面積1182平方公里，人口630萬。東南瀕臨大西洋，更由於瓜納巴拉灣在城市東側深入內陸，使得里約的海岸線長達636公里。作為天然良港，1502年後這裡成為亞馬遜森林巴西木的主要出口港，然後在18世紀運出曾經佔了世界70%產量的巴西黃金。這是一座絕對以資本為王的城市——看看沿海岸地區的私人房屋開發和CBD的大公司辦公樓就知道了，這個城市的整體景觀控制、歷史建築保護讓位於私有產權和經濟利益。

鳥瞰里約熱內盧糖麵包山，自攝

里約因為足球、探戈和桑巴舞而聞名於世，是世界著名的旅遊勝地，每年吸引高達80多萬遊客。里約有海灘30多處，總長達200公里，其中最為著名的科帕卡巴納海灘長達8公里，沙白水潔，直面大西洋。另外，2014年的足球世界盃、2016年的奧運會讓這個「金磚」國家城市賺足了全球的眼光。

里約熱內盧的科帕卡巴納海灘，自攝

但是就在繁華都市的後面，貧民窟緊緊靠著海濱旅遊區和城市中心區在半山蔓延，黑幫、妓女和搶劫的話題也時常困擾著這個城市。之前也聽說過里約很危險，但是在邁阿密大學進修的裴老師的現身說法還是駭人聽聞：他第一次來里約的清晨就在中心區被幾個拿槍小孩「遊獵」，被追到無路可退，所幸被一個路過的司機搭救。據說遇到貧民窟出來「打獵」的小團伙，會被搶到只剩內褲！里約就是這樣一個極其美麗又十分危險的旅遊城市。

可能更為嚴重的是造成這種社會狀況的原因：巴西有著殖民歷史，曾經長期依賴奴隸制維繫大種植園經濟。奴隸制在1888年被廢除，但是這種資源分配格局沒有經過改造，「巨富+赤貧」的社會結構延續至今。巴西還是世界上土地分配最不平等的國家之一，約1%的人口佔有全國將近45%的土地，2000年約480萬個農村家庭沒有土地，540萬的城市家庭沒有住房，這佔了城市家庭總數的近15%。1999年占人口總數1%的巨富階層擁有全國53%的財富，收入最低的20%人口則僅擁有2.5%的財富。全國貧困人口達到了5410萬人，占人口總數的34.9%。

一方面，1985年以前軍政府統治期間為拉選票而推行民粹主義，用公共福利討好底層人民。在巴西只需繳費滿15年，女性到60歲，男性到65歲就可領取全額養老金，而如果繳費30年，男性53歲就可退休。這一制度被稱為「世界上最慷慨的養老金制度」，比許多發達國家還要奢侈。中央政府不斷推出福利政策，但是卻不觸及社會分配的改革，導致國家福利支出超出財政能力。至今，這套做法仍然是民選政府不斷出現巨大財政危機的原因。

工業化推動城市化快速發展，大量貧民向城市集聚，進城務工的農民雖然增加了收入卻支付不起迅速上漲的城市住房費用， 於是選擇佔用空閑土地非法搭建「非正規住宅」，導致了貧民窟在城市中大規模蔓延。現在里約共有1000多個貧民窟，約三分之一的城市人口生活在貧民窟里。

客觀來講，巴西的貧民窟在物質環境上不比外來人口集聚的廣州、深圳的城中村差。上世紀70年代以來，政府對貧民窟的政策有了很大改變。其中包括為貧民窟配學校和基礎設施；有的貧民窟因為山地坡度太陡，還動用公共財政配置了公共電梯和纜車。貧民窟里的居民一開始都屬於非法佔地，多數是公有的空地，也有廢棄不用的私人土地。但根據巴西法律，只要居民在所佔領的土地上連續生活5年以上，沒有人出面提出法律異議就被認為合法，因此相當一部分居民擁有合法的產權。

里約基督山上的貧民窟，自攝

另一方面，國家初始分配結構不合理，經濟越發展，貧富差距越大，於是政治議題取代發展議題，經濟發展讓位於政治紛爭。社會的分化導致國家層面權力分爭不斷，而政客們福利導向的公共財政失敗，更導致國家失信、政府失效。國家危機使得公民社會建設遲滯，加劇社會分化、基層瓦解。這種負性循環就是我們常說的「拉丁美洲現象」，又稱「中等收入陷阱」。

由於國家在急劇城市化背景下沒有穩定而長遠的城市政策，而城市社會建設的遲滯、政府缺位，導致城市底層社會的徹底瓦解。從上世紀80年代起，大部分貧民窟逐漸被黑社會所控制，他們操縱選舉、販賣毒品、武裝割據，日益成為暴力與犯罪的溫床。

以至於2016年里約奧運會前，政府要派出國防軍配合警察進入貧民窟「維和」，因為收繳黑槍還惹出幾次槍戰，甚至還有警務直升機被擊落的事件發生。城市社會治理危機迭起。真心理解當年為什麼1956年民選的左翼政府要把首都從里約搬到鳥不拉屎的巴西利亞去了：既然搞不掂人間，我們就憑理性去建一個天堂，然後再擴展到全國！

2 高處不勝寒的理想城市

首都的遷徙往往都是出於優化國家治理結構的政治理想。就如美國要為聯邦政府選一個不受費城、紐約支配的聯邦政府特區——華盛頓。而沙俄為加入歐洲、推動國家現代化，避免貴族勢力的干擾而建設新首都——聖彼得堡。巴西利亞以內陸國土開發為旗號，離開前首都里約熱內盧，也削弱了原殖民時期遺留下來的世家大族和資本勢力對於巴西聯邦政府的政治影響力。

1956至1961年期間出任總統的庫比契克出身於平民，他希望新首都是一個反抗舊巴西貧富懸殊、腐敗、落後和無知的宣言。他在競選中承諾人民「在五年中取得五十年的進步」，並期望保持自我持續的經濟增長。因此，他要把巴西利亞建設成為一個可以塑造出「新巴西人」——從個人習慣、家庭組織到社會生活、教育、消費、休閑、工作都符合進步原則——的烏托邦。

新巴西人-里約原教育與健康部大樓前雕像，自攝

因此，他動用巴西在兩次世界大戰期間獲得的戰爭資源紅利，在短短的三年半時間裡就在果亞斯州中央高原的一塊國有荒地上建設起一個嶄新的首都——1956年，從26個設計方案中選定了盧西奧·科斯塔教授的飛機型平面的總體規劃。1956年11月動工興建，由建築師奧斯卡·尼邁耶作為總建築師負責建築設計。6萬建築工人日夜施工。1960年4月21日就正式遷都巴西利亞。1987年，巴西利亞被聯合國教科文組織確定為「人類文化遺產」。

科斯塔的總體規劃是一個極端現代主義的方案——建立一個長達8公里的「巨大中軸線」來凸顯首都的氣派。250米寬的軸線，分布著草坪、廣場，使得城市人均綠地高達25平方米；沿中軸線布置了一系列國家機關的巨型建築——國會大廈、總統府、最高法院、外交部、司法部、總統官邸、大教堂、博物館、圖書館、大劇院、電視塔、土著博物館、庫比契克陵、軍隊小教堂等，除了高速公路與中軸線交匯處的交通中心是科斯塔設計的，其餘基本都是尼邁耶的大作。

科斯塔設計的交通中心和「巨大的中軸線」，范偉巍航拍

中軸線的東側是一個面積達48平方公里的人工湖——帕拉諾阿湖，利用高原丘陵地形築壩截住帕拉諾阿河與維爾德河等幾條河流而形成。在炎熱而乾燥的高原上，湖面可以為城市補充水源、調節城市小氣候。正是因為要應對這個湖泊的三角形岸線，科斯塔將垂直於中軸布局的城市居住街區做成向中軸兩側機翼般弧形延展的平面。

中軸線兩側弧形延展的機翼是城市居住區。居住單元以多棟多層底層架空的公寓樓、一座小學和託兒所以及足夠孩子們玩耍的公共空間組成200米見方的「超級街區」（Super quardre）——大約360個住宅單位、1000至2500居民。在這裡所有的居民都應有相同的住房，各級政府官員和各國大使將和勞動者居住在一起，只是建築面積略有差別。每四個超級街區形成一個社區級組團，正中設有一座教堂，布置有中學、電影院、俱樂部和社區公園。在超級街區之間是城市道路、公園，以及沿車行道的若干低層零售建築。

超級街區，住宅單元，范偉巍航拍

超級街區，教堂和中學，范偉巍航拍

超級街區，零售商業建築，范偉巍航拍

巴西利亞消滅了公眾聚集的街道和廣場，是一個完全按照個人小汽車交通需求組織起來的城市。其高速路網與整個巴西相連、並且在居住街區中間穿過，和寬闊的車行道一起，把超級街區構成的居住組團切割成一個個孤島。

高速公路從中間分隔居住區，范偉巍航拍

結果，天堂建設了近60年，還是不食人間煙火，巴西利亞既少老人也缺小孩，沒有生活的氛圍，大家退休後也要回人間。周末的城區基本看不到人，全國各地彙集起來的公務員們還是要享受公費乘飛機回全國各地的人間，雖然那裡可能矛盾重重。「巴西利特」（Brasilite）是第一代移民創造的一個形容巴西利亞生活的辭彙（大意是巴西（利亞）炎症Brasil（ia）-it is），用醫療辭彙嘲弄這個城市生活的標準化和無趣——缺乏娛樂、交流、調情、消費、群體活動、儀式的生活情趣。

缺乏能讓公眾聚集的街道、小的公共空間，沒有繁忙的街角和道路兩旁充滿生氣的櫥窗商店。和里約熱內盧、聖保羅多姿多彩的生活相比，這座城市裡甚至沒有合適的會客場所，市民們通常只能約客人在家中見面。由於追求整體美學效果，建築師不僅僅消滅了身份地位的外在差別，也消除了大部分的視覺識別性。極端現代主義所追求的秩序和功能分區導致了乏味、重複和冷漠的生活環境，難免不會損壞居民的精神健康。

1956年總體規劃確定的城市規模是55.7萬人口，由於住宅使用的分配權在政府手上，所以實際居住人口還少於規劃數。結果截至2017年7月1日，巴西利亞作為全國範圍人口第三多的城市， 達到300萬。也就是說240多萬人住在當年的城市規劃區之外，那麼「真實的」巴西利亞是不是應該由其餘這81%的人口來定義？

從建成那天開始，巴西利亞就開始按照市場和生活的邏輯在重構。首先是那6萬多被政府忽略了的建築工人和被強行遷來參加建設的1萬多流浪漢，他們不僅直接把自己的家庭接入了工棚區域，還在兩個巨型的機翼區域西側，一路之隔的土地上非法佔據了更多的土地蓋起了棚戶；然後他們組織起來，成為這個城市裡的一股影響選舉的政治力量而成功地保衛了自己佔據的土地；再然後，他們將棚戶再改建成為現在這樣滿是塗鴉的小屋——城市中心貧民區。

拿鐵釺的建築工人「侃淡戈」(candango)雕像和議會大廈，自攝

其實更多的居民——無論是貧民還是高收入者——都無法或不願意住在這座規划出來的城裡。他們在周邊按照支付能力，依據社會階級地位建設了空間分隔的城市——窮人佔據靠近中心區的邊緣地區，由於政府對土地較為嚴格的規劃控制而不得不長距離通勤來中心區從事服務業工作。富人則建立了有獨立住房和私人俱樂部的居住區，將巴西其他地方的生活方式在這裡複製，逐漸又走回了里約、聖保羅等古老城市的老路。目前周邊被政府認可的「衛星城」有8個，實際上人口密度較高的區域有十幾個，其中超過10萬人口的就只有5個。

巴西利亞純粹理性、追求完美藍圖的規劃實際上阻礙了一個城市的持續發展。規劃區之外的真實的巴西利亞是大比例事件。城市規劃區理性、清晰、有秩序的巴西利亞要靠周邊區域真實的巴西利亞來支撐，這兩個巴西利亞最後是共生的。

3 國家、市場和新城建設

巴西利亞是一個紀念性的人造城市，一個過於相信理性設計的現代性城市，一張城市設計藍圖搞定的城市，一個建築師搞定所有公共建築的城市，一個大型建築博覽會般的城市，一個周末沒有人氣的城市，一個沒有生活情趣的城市，一個被貧民區包圍的酷酷的理想城市，一個比較典型的「國家的視角」的城市，一個充滿「理性的自負」的極端現代主義的標本城市……

同樣是新城，為什麼華盛頓、聖彼得堡、堪培拉，甚至深圳都能夠成為自我生長的城市，而巴西利亞卻始終是一個功能區？差別在於規劃的巴西利亞由中央政府包辦的半拉子社會主義情節和制度安排。前者則是在市場經濟或社會主義市場經濟體系，強調由市場來配置資源，而城市土地和房屋最終都成為資本；國家起了個頭、搭了個架子、給個政策，城市就生長起來了。

從歷史角度看，巴西利亞是一個偉大的、志在改善人類集聚地的城市設計和建設實驗，其中包括三個關鍵人物，左翼總統、總規劃師、總建築師。問題出在經濟和產業的單一，而烏托邦的首都經濟體系中土地和物業制度是最重要原因！問題還出在理性主義的自負，以為少數精英可以安排好所有人的生活和工作。

規划出來的巴西利亞這種拉美半拉子社會主義，什麼都是中央政府包辦，結果到現在這個城市還沒有自我生長的能力，竟然還是中央財政的包袱。就連住房私有化都因為原來的房屋設計簡陋、建築質量低劣、缺乏維護而推行艱難。兩翼超級街區的一些市場化舊改項目，乾脆就拆了老房子重建。真實的巴西利亞居民們更願意購買郊區衛星城房地產商開發的新樓盤。大國不可能沒有房地產市場。只有無數開發商千方百計討好消費者，千千萬萬個消費者認認真真為自己選產品，每一個家庭都千辛萬苦為自家的財富操心，這樣的住房才會有持續的市場價值。

規劃的巴西利亞所採用的公有住房制度就是一個從良好願望角度生產負資產的制度！公共住房制度應該鑲嵌在市場經濟中， 有限的公共資源才會在發揮社會功能的前提下保持活力。或許周邊真實的巴西利亞已經回答了這個問題。

資源佔有的不平等是任何有良心的政治家都必然要直面的問題。但是資源分配是政治制度話題，資產配置是經濟制度話題， 資本生產是市場運營話題。資本的本性是追逐利潤，法制完善、營運規範的市場是資本的舞台，而好的或壞的政治、經濟制度決定了資本生產的社會效用是正向還是負向。

城市是長出來的，不是規划出來的，更不是建一堆房子就完成了。有形的建築、空間必須要和無形的制度、習俗互為表裡。好的制度，城市形成發展的良性循環，不斷積累經濟和社會資本；否則就形成負向循環，成為成本昂貴又沉重的負資產。而如果有法律制度保障、市場規則有效、社會保障充分，市場就是城市建設最有效的規劃師，因此會在市場經濟中弄潮的規劃師才是真正的規劃師。

深圳不僅僅是我國也是世界新城建設的典範。恰恰因為深圳是我國社會主義市場經濟的試驗田，可以直接學習香港與國際慣例形成相對政策優勢。在全球化背景下，背靠國家巨大的人力和消費市場，利用比較優勢，爭取全球資源完成積累並開始了自己的創新發展。

深圳最早的總體規劃只有80萬人口，但由於沒有足夠的財力也就沒有一個像巴西利亞一樣完整的城市設計。或許正是這種搭架子、分片開發、各自摸索的結構與策略使得深圳具備了發展的彈性，最終容納了近1500萬人口。譬如華僑城片區就是包給香港中國旅行社來開發的，從早期的來料加工（OEM），到後來的主題公園，再到後來的創新產業集聚，都是在市場經濟的大潮中摸索出來的。蛇口工業區、南油開發區、深圳高新區、上步工業區、車公廟工業區、福田保稅區……莫不如此。

不管一個城市開始建設的起因是什麼。在開始啟動後，要給自發力量予空間，讓其可以生長。就像深圳急劇生長的城中村， 因為承擔了廉租房的功能而和城市一起成長，為城市產業發展提供了源源不斷的人力資源，給了多少人「落腳城市」的機會。再後來快速市場化的房地產開發和二手樓交易，都是市場經濟在起作用。

再回到巴西利亞，尼邁耶晚年曾經回首自己的「傑作」：「老實說，我喜歡里約熱內盧甚於巴西利亞，我喜歡它的這種混亂，甚至是暴虐。但如果您與巴西利亞的居民談話，他們卻不想離開他們的城市。他們說，巴西利亞的天空似乎比別的地方更大。並且這座城市確實能使您相信這裡的空間更大。這兒還有學校和購物廣場，事實上生活更有秩序。唯我自己別無選擇地想要海灘、山崗以及混亂，我仍然希望自己生活在里約熱內盧……」

作者簡介：

袁奇峰：中國城市規劃學會常務理事，華南理工大學建築學院教授、博導

編輯| 林楚傑

校對| 李菁琳

版權聲明

本文版權歸原作者所有，如需轉載，請與原作者取得聯繫。

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