護國元勛蔡鍔傳奇之二十一：改善政務

原標題：護國元勛蔡鍔傳奇之二十一：改善政務

蔡鍔（1882－1916）

雲南政局初步穩定後，以蔡鍔為首的都督府堅持民主革命思想和務實的工作作風，在穩妥推進政治改革的同時，還積極推行了一系列具有民主革命性質的政務改革。

首先，改革軍政官制。雲南光復後，蔡鍔「撤換了一批只想升官發財的縣知事，任用克己奉公的青年知識分子代替他們，在軍隊中也任用一批青年的軍官來代替舊軍官，從而在政府機關和軍隊中注入了新的民主血液」。同時，蔡鍔著手進行官制改革，先是組織官制改革調查，內容分為單位名稱及駐紮所在、所掌事項、本機關之組織、所設員役暨其名稱、各員俸給之數、各員之職務、職員系統、職員階級、所承本管官廳暨所承各主管官廳、所管各分機關以及關於官制各事宜等十一項，以為制定官制的參考。在調查的基礎上，根據云南的情況，1912年7月，雲南都督府頒布了《都督府官制草案》，對行政官制、組織機構、職權範圍和人員配置都做了明確規定。行政官制分為三級：以都督府為第一級，各司為第二級，各府、廳、州、縣為第三級。都督府下設：軍務、外交、內務、財政、教育、實業6個司。其中，軍務司掌管軍事和軍事教育、公共衛生等事宜。外交司掌管邊界交涉、通商傳教、關稅郵政、外國旅遊者管理、聘用外國人等事項。內務司掌管全省地方行政、地方自治、地方巡警、吏治等多項事宜。財政司掌管全省錢糧厘稅各項歲人、各機關的經費、預算、決算、公務員薪餉等。教育司掌管全省大、中、小學的教育行政和教師培訓等事項。實業司掌管全省實業的發展、工業建設、實業團體和商業等。同時，還頒布了《雲南地方行政官廳分科辦事章程》的規定，將全省的府、廳、州、縣分成3等，各級公署分為行政、司法、理財3科，並規定了各科的職權和高等文官、普通文官選拔辦法，以為更換各府、廳、州、縣行政官及佐治人員之預備。在軍隊方面，改陸軍軍製為師、旅、團、營、連，規定軍官官階三等九級制，上級為正都督、副都督、協都督；中級為正都尉、副都慰、協都尉；下級為正校尉、副校尉、協校尉。師長授以副都督，以下遞降之有差。

1912年3月間，都督府頒布《試驗文官暫行規則》，分高等和普通兩種，並規定，凡報考者須具有基本資格是：(1)年滿二十五歲以上的男子；(2)未犯過刑事重罪及剝奪停止公權者；(3)未受破產之宣布者；(4)身家清白者；(5)現未吸食鴉片者。報考高等文官的還須有下列特別資格之一項：(1)在國內外中學或相等學校畢業，曾入大學或專門學校有五年以上之程度者；(2)在中外法政學堂高等專門畢業者；(3)在中外速成法政一年以上畢業，曾任教員或辦地方公益三年以上著有成績者；(4)舊時七品以上官吏有政聲無劣跡者。報考普通文官的還須有下列特別資格之一項：(1)在中外中學及相等學校畢業者；(2)在自治研究所畢業，曾辦地方公益素有經驗者；(3)舊官吏七品以下有政聲無劣跡者；(4)在舊衙署辦公無劣跡者。報考者經嚴格的資格審查後，還須參加筆試和口試。筆試三天，第一天，高等文官筆試考國文、國語文（任擇一種，不能者可免考）、外國歷史和地理、本國歷史和地理、文牘等五科。普通文官筆試考國文、書法兩科。第二、三天，高等文官考憲法、刑法、民法、行政法、經濟學、刑事訴訟法、民事訴訟法財政學等8科，並加試商法、國際公法、國際私法（三科可任選一科或兩科）。普通文官考法學通論、本國歷史和地理、算術、文牘等4科。第四天為口試。考試結束後，將各報考者筆試和口試成績合計後，揭榜於都督府大門外，以80分以上的為甲等補官，60分以上的為乙等試補官。出榜後第三天，考取者被召至都督府，由蔡鍔親自訓話，並按榜逐一點名發給憑照。對於考取高等文官的，以各府廳州府的行政官和司法官及其他同等官任用；對於考取普通文官的，以各府廳縣州府的佐治官及各司局的辦公人員委用。當時一位參加考試者對蔡鍔此舉評價很高，他說：「一般輿論對於蔡督這次試驗和訓誡文官的事都認為對雲南的吏治將有良好的效果，尤其對於前清的貪官污吏和劣幕、劣紳、土豪、衙蠹人等已為社會所不容者，妄圖乘機倖進得為新政府的官吏遭到摒棄，榜內沒有一個被人指摘攻擊，更可證明蔡督蕩滌瑕穢的革命精神，也可證明從事試驗的人員具有公正嚴明的作風。」

蔡鍔致外交部的咨文

其次，精簡政府機關。都督府成立後，蔡鍔注重機關的精簡，認為多一重機關，即多一重手續，不利於提高辦事效率。因此在軍政府設立財政司，將財政、錢糧歸併，撤消了藩司和糧道；設立實業司，將前清時綜於勸業道的農、工、商、礦以及鹽務、三井督銷局、電報局、電話局等悉歸於實業司，撤消了勸業道和鹽道以及有關局。同時將郵政局歸外交司，提、鎮、參、游歸參謀廳，從而精簡了一批重複的機構和冗員，不僅節省了開支，而且提高了辦事效率。

第三，編製五年政綱。蔡鍔以為：「一切政務，非通籌全局無以定緩急輕重之序，非嚴立程限斷難免始勤終怠之虞」，因此，將全省劃分為11區，每區派1名調查委員，調查各地民政、財政、司法及應興應革事宜，同時又通令各機關就所管事務，審量力之贏絀，事務之重輕，提出五年建設方案：

照得滇省反正以來，大局已定，不能不亟圖建設，以期恢張勢力而鞏固治安。惟締造之初，頭緒紛繁，非總挈大綱，無以收綱舉目張之效；非統籌全局，無以為按程遞進之資。現中央臨時政府已告成立，將來必宣布大政方針，為各省所宜遵行。但滇處邊遠，與腹省情形不同，措注緩急之間，必先預為籌定。茲擬自大中華民國元年起至五年止，所有省內一切應辦事宜，預先規定政綱，以為進行之準則。惟事關大計，非由各項行政主管官員悉心籌擬，恐無以切事實而利推行，合飭通行札飭。札到，仰該部即便轉飭所屬各員，體察國情民力，將該管職務於五年內應行籌備事宜，擬定大綱，限新曆二月初十日以前匯呈核奪，以便發交臨時議會議決，頒布施行。

在各地、都督府各機關提出建設方案的基礎上，蔡鍔組織編製滇省五年政事綱要，交臨時省議會議決後予以公布。之後，為了保證各政事順利進行，蔡鍔又令編製辦事程限表，由主管長官督勵所屬，按期進行。

第四，制定規章制度。雲南都督府成立後，蔡鍔認為，「為政須有統系秩序，乃可責效觀成。」於是，陸續主持制定和頒布了《雲南都督府政務會議章程》、《改良行政官廳文牘分別投遞各機關劃一章程》、《省外官員赴任卸任旅費暫行簡章》、《暫行文官任用令》、《文官懲戒令》、《文官獎敘令》、《文官懲戒委員會簡章》、《公務員受賄及侵吞款項暫行條例》、《禁兼差、兼薪令》、《裁製公務員互相攻訐規條》以及上下班制度、會客請客制度等數十種。這些制度包括政府的辦事規程和要求，政府官員的選用、獎懲、工作紀律等等，而且每個制度極為完備具體，可操作性強，反映了蔡鍔高超的管理才能和求真務實的工作作風。例如，《暫行文官任用令》中，規定了文官任用分為特任、薦任、選任三種，並對各種文官任用的資格、程序等都作了具體的規定。又如《公務員受賄及侵吞款項暫行條例》中規定：公務員收受賄賂的「處1月以上2年以下之禁錮，附加20元以上，100元以下之罰金」。如果是司法官吏收受賄賂的，「處3月以上，3年以下之禁錮，30元以上，300元以下之罰金」。如有枉法行為者，「處6月以上，6年以下之禁錮，附加60元以上，600元以下之罰金」。如果是在刑司裁判中司法官吏和警察收受賄賂的，「處4月以上，4年以下之禁錮，並附加40元以上，400元以下之罰金」。這些制度的制定和實施，使「前清官吏敷衍因循之習，廓除殆盡」。同時，蔡鍔決定，對於省內一切重大事宜，定期舉行都督府政務會議，都督以及省內各機關人員，及省議會議員、參議處參議，皆舉代表蒞會集思廣益，籌議本省應興應革事宜。議決之事，即由都督令有關機關限期舉辦，並將會議議決事項在報上公布。例如，1912年8月28日，政務會議研究了蔡鍔提出的巡警管轄、自治官治之範圍、會計檢查廳職務及許可權、學校開設軍事教育等十個重要問題，明確了辦理部門及辦法。

來源：雲南《天南日報》

第五，調整行政區劃。為利於行政管理，都督府對地方行政區劃及管理機構進行了一系列的改革。一是規範地方管理體制，地方行政官廳，仍沿府廳州縣名稱，但府縣同城者，則撤縣而以府兼攝縣事，為日後統一縣治打下基礎。二是合理調整縣級區劃，對區域面積過大的縣進行調整，添設縣治六個：於大姚、永北間白井地方，設鹽豐縣；於元謀、定遠、祿豐間黑井及琅井、阿陋井諸地，設鹽興縣；於蒙化、太和、永平間，設漾濞縣；於趙州、蒙化、雲南縣相錯地，設彌渡縣；於劍川、維西、雲龍間設蘭坪縣；於滇西、西藏毗連之地設阿墩縣。同時，在沿邊土司及漢夷雜處之地的永寧、瀘水、菖蒲、盞達、威信、井檜、鹽井渡、六城壩、溪處、曲江、靖邊、普文等，均各設行政委員；在芒板、干崖等地設彈壓委員，為將來在這些地方建設縣治作準備。三是以全省劃為滇中、迤西、迤南、臨開廣四區，各設觀察使署，協調管理所屬地方的內務、財政、教育、實業等事項。並任周鍾岳為滇中觀察使，吳良桐為臨開廣觀察使，李曰垓為滇南觀察使，楊普為迤西觀察使。

雲南都督府秘書長周鍾岳(1876-1955)

以上政務改革措施井井有條，效果顯著，雲南出現了「自都督以下，各項行政官及公務員之已有改革經驗者，莫不悉心擘劃，集思廣益，舉應亟改良之要道，條陳於政府，期由臨時建設，而使進於穩固劃一之建設」的良好局面。蔡鍔自己對於雲南出現的這種新的局面也是滿意的。他曾對友人說：「滿清時代，服公人員莫不有一種暮氣。反正以來，氣象為之一新。為公僕者孜孜亟亟，幾有不遑寢錟之概。……現軍府規定辦公時問，除值日員不分晝夜，隨時辦公外，其他各員一律自晨八時起至晚六時止為標準，甚得張弛之法。」由於各級行政官員勤政廉政，民初的雲南百業俱興，政通人和，社會安定，「實為南北各省之冠」。

（摘自：鄧江祁著《護國元勛蔡鍔傳》第五章「經略南滇」）

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