北京集體租賃房新政如何破題

未來五年，北京市每年新增

集體租賃供地任務量約200公頃

約1/3新增住房為租賃住房

本文首發於總第830期《中國新聞周刊》

11月16日，北京市規劃國土委、市住建委聯合印發《關於進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》，承諾從今年起的5年里，北京將供應1000公頃集體土地，用於建設集體租賃住房。

這是中共十九大召開後，首個集體住房租賃試點城市公布自己的租賃政策，具有標誌性意義。

據住建部住房政策專家委員會副主任顧雲昌向《中國新聞周刊》透露，未來五年，北京市每年新增集體租賃供地任務量約200公頃，約1／3新增住房為租賃住房，集體建設用地租賃住房占該市場的80％。

迫在眉睫

北京市規模化建設集體租賃住房已經具備政策基礎。8月28日，國土資源部和住房和城鄉建設部聯合發布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，提出將在北上廣等13個城市建立試點，通過對集體建設用地加蓋租賃住房，實現土地存量進一步高效利用。該方案是全國範圍內針對集體租賃住房最近一次宏觀調控政策。

稍後，山東、廣東、福建等省份接連發布省內使用集體土地建設租賃住房方案，使得《住房租賃管理條例》正式發布前基本形成完善的鼓勵地方集體土地建設租賃住房制度。

在此之前，作為首個集體住房租賃試點的北京市，其國土局自2011年便向國土部正式提出利用集體土地建設公共租賃住房的申請，並在2012年上馬第一個集體租賃試點工程——唐家嶺地區集體土地租賃住房項目。該項目自構思、規划到正式建設僅用2年時間，並使用了「溫和」科學的征地、拆遷手段。

當前，包括唐家嶺項目在內，北京市在建的集體土地建設租賃住房共計5個試點，涉及集體建設用地38公頃，總居住面積110萬平方米，預計建設住房1.5萬套。與此同時，海淀、朝陽等區新批准了17個集體租賃房項目，為此次北京市規劃和國土委、住建委出台《關於進一步加強利用集體土地建設租賃住房工作的有關意見》提供實踐基礎。

從保障城鎮居民「住有所居」角度觀察，北京市流動人口居住環境嚴峻，中國社會科學院7月末發布《北京流動人口在京購房狀況研究報告》顯示，北京市流動人口（未獲北京市戶籍人口）僅14.6％在北京擁有住房，其餘均採用租賃、集體宿舍或其他形式解決居住問題。該部分人群半數為80後，大多擁有本科及以上學歷，平均薪資僅4956.32元，主要就職於私營企業。

顧雲昌告訴《中國新聞周刊》，如今北京市作為人口凈流入城市，如何保障流動人口的居住權利，成為北京市相關部門較為關注的問題。為縮小貧富差距，促進城市化進程，應當建設集體租賃住房。

今年7月，國家發展改革委發布的《國家新型城鎮化報告2016》顯示，2016年中國範圍內進城落戶約1600萬人，常住人口城鎮化率達到57.35％。該報告認為，大量人口凈流入為北京市等超大城市帶來壓力，若要良好安置新流動人口，繼續促進城鎮化的新一輪發展，應當加緊建設保障性、政策性住房，提升整體城市宜居水平。

華遠集團前董事長任志強向《中國新聞周刊》透露，幾年前政協會議上，任志強曾提出包括唐家嶺改造在內的建設集體租賃住房提案，但遭受批評。在其2010年所著《唐家嶺拆遷打碎北漂夢》一文中，任志強認為自《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》出台後，中國住房制度主要由兩個市場構成，一是具有政府保障的非出讓土地房產市場，包括土地廉租房、經濟適用房、限價房；二是出讓土地房產市場，也稱作完全商品化市場。

事實上，在近十年的發展中，兩類市場並未齊頭並進，大量土地供應給商品化住房建設，僅滿足中等及以上收入家庭需求，但面向中低收入群體的非出讓土地房產市場發展受阻，出現兩條腿「一長一短」現象，於是大量 「夾心層」人群、蟻族出現，他們居住於 「城中村」內小產權、非正規建設或違章建設的房屋中。

有針對性

北京市國土委、北京市住建委在11月16日發布的《意見》，採用對集體土地合理徵收並建設租賃房屋手段，解決市內流動人口居住問題。《意見》再次將集體租賃住房所有權及使用途徑給予申明，項目將引入集體或國有企業負責物業建設與運營，農村集體採用土地入股、聯營等方式共同參與開發建設，並享受不低於51％的股權與紅利。

有觀察家認為，引入國企有利於實現集體租賃住房建設的推進。中國人民大學教授劉守英告訴《中國新聞周刊》，非出讓土地房產市場基礎設施建設資金源在何處？由誰參與建設、管理？如何實現利益分配？這些均是棘手難題。此前，土地款由政府徵收，基礎設施建設責任理應由政府承擔，若在集體土地建設租賃房屋，收益均歸屬於村集體，政府該如何同村集體分配職責，這些問題尚未明確。但是通過開放投資引入國企，至少能夠保障集體租賃住房實現統一規劃。

《北京青年人才住房狀況調研報告》顯示，73％的承租人權益曾受侵害，其中33.3％表示曾遭遇房東無補償臨時清退；41.3％表示承租租金不按合同承諾，隨意上漲；43.8％表示曾遭遇黑中介剋扣騙取中介費。對此，《意見》規定嚴禁通過出售或者以租代售租賃房屋形式獲得收益，承租租金會參照區位、周邊市場及配套設施一系列因素予以規範，嚴禁出現租金三年內暴漲暴跌情形，鼓勵承租人簽訂三年期以上租約，同時允許短期承租現象存在。

「該政策最主要的亮點有兩個。」顧雲昌說，一是保障城鎮居民住有所居，解決其住房環境髒亂差等局面；二是有效解決土地問題，提升土地利用效率。將農村集體用地統一規劃管理，建立集體所有制租賃物業，通過代理企業建設與運營並獲得租金收益等方式能夠建立穩定的租賃環境，保障承租人合法權利。

在保障城鎮居民住有所居方面，顧雲昌認為住房困難戶主要由兩類人群構成，一是城市「夾心層」，該類人群面臨「保障房沒資格，商品房買不起」的現狀；二是流動人口，典型人群是農民工及剛畢業的青年從業者，他們大多住在城中村、地下空間、倉儲等質量不合格的住所當中。

從土地角度分析，如果不改變土地性質，將集體土地抽離作為城市居住用地存在制度困難。《意見》提出了新的解決方案，既不改變土地所有權，同時將土地使用途徑發生轉換，有效提升土地使用效率並實現資源有效配置。

據顧雲昌介紹，城鎮土地歸社會全體人民所有，農村土地歸集體所有，通過建設集體租賃住房，有效打破城鄉土地二元結構這一鴻溝。從租賃市場入手，對推動城鎮化建設及縮小貧富差距有推動作用。既讓承租人用低廉的租金獲得良好的居住環境，同時讓集體農民獲得遷移款和租賃物業收益。

與此同時，《意見》提出的禁止分割辦理單元產權證書，被視為集體租賃住房建設政策中前所未有的革命性創新，此舉主要是針對當前小產權房難以禁止的局面。

所謂小產權房，指的是在農村集體用地上建設的房屋，因為該房屋建造者並未繳納土地出讓金等費用，因此其產權證並未獲得國家房管局認可，僅由鄉政府頒發，並無國土管理局備案，也不會獲得土地使用證和預售許可證，但是因為低層次居住需求量大，因此小產權房處於不受法律保護，卻又沒有通過行政手段清理整頓的灰色地帶。

《意見》規定，未來新集體租賃住房單元產權證書必須註明：該房屋僅用於租賃住房建設和運營，未經批准，不得出讓、轉讓，不得轉租，不得出售，不得改變土地用途。通過採取對不動產權利證書按項目整體發放，不予分割辦理單元產權證書等措施，可有效防止轉租、出售等改變土地用途的可能，防範小產權房的建設和開發。與此同時，《意見》規定最長租賃期為十年，同樣防止變相以租代售行為的產生。

困難重重

「構想很美好，具體實踐效果仍有待觀察。」顧雲昌認為，實現《意見》中對未來5年租賃市場的規劃仍存在諸多困難，首當其衝是難以保證租賃房的供應量，或者在供應過程中難以踐行公平原則。他建議，在供應集體租賃房前，應首先完善家庭生活水平登記制度，可以通過登記指標，先為應當獲得租賃住房的家庭提供住所，避免將優質資源分配給非「夾心層」的不符合條件的人群，同時根除搖號制度，真正實現讓「正確的人住進正確的房屋裡」。

顧雲昌同時也擔憂，既要保證農民收益，同時保障租賃物業運營方成本，還要兼顧承租人的租金承受能力，而如果無法平衡前述關係，會導致租金過高，容易出現承租者不願租賃的情況。對此，房地產長效發展機制提出金融市場助力租賃市場發展的要求，通過發行租賃Reits，可有效幫助租賃物業建設及運營商事先融得款項進行建設，保障現金流的穩定循環。

除此之外，如何保障集體租賃住房基礎設施的完善，同樣值得思考。北京市委社會工委發布《社會建設藍皮書：2017年北京社會建設分析報告》認為，如今北京市政策性住房在規划上存在問題。比如，由於中心城區建設用地稀缺，土地價值較高，北京市保障性住房規劃地理位置偏遠，多分布在五環邊緣至六環以外區域，呈現「保障住房先行建設、交通滯後發展」模式，職住分離問題嚴重。

2016年北京市統計局發布的人口分布數據顯示，北京常住人口居住地主要分布在朝陽區、海淀區和丰台區，分別為395.5萬人、369.4萬人、232.4萬人；而工作地主要分布在海淀區、朝陽區和西城區，並具有繼續向中心區域集中的趨勢。由於中低收入家庭多從事密集於中心城區的服務業等第三產業，而政策性住房分布集中於五環以外區域且交通通達性差，不僅北京市常住人口職住分離的狀況難以緩解，而且容易形成新的壓力。

對此顧雲昌認為，在推進集體租賃住房的同時，不僅要在居住方面統一按照城鎮居住用地標準進行規劃和管理，同時還應當實現交通的完備，實現教育、醫療等配套設施的跟進，「如果居住地離工作地較遠且沒有地鐵等完善交通基礎設施，大量流動人口寧可採用合租形式居住於離工作地距離近的地方」，最終將導致實際情況與集體租賃政策南轅北轍。

但是，要實現這一目標仍然存在困難。即使由國企負責對集體租賃住房統一規劃，但由誰負責基礎設施建設等問題仍然存在。一來集體土地建設租賃房，主要租金及收益基本由租賃物業管理者及村集體獲取，政府並未獲得土地保證金等收益，因此較難對該土地基礎設施建設負責；二來在沒有公開資本介入的前提下，如何保障規劃效果仍有疑問。

「我們搞農村研究的都清楚，沒有其他外來資本，包括資金、腦力、創意、創業、企業家能力，僅憑農民一己之力建設城市，遠遠不行。」劉守英說，「以前開發商和政府談，未來將變成跟書記、村集體去談，這在規劃及建設方面有潛在風險。資本問題不解決，政策就是一張紙，充足資本無法進入，最終建設還是小打小鬧。」

從制度層面分析，北京作為集體租賃住房建設先行試點政策，其「主要解決流動人口住有所居需求」的特質，最終將導致居住於此的城鎮居民並未達到商業化房產市場需求人群標準，使得政府支持的集體租賃住房福利屬性大於整體市場調控屬性，影響力不能波及北京市整體房產市場，因此劉守英預測該政策無法有效降低北京市房價。

另外，如何維護集體租賃住房地區公共治安、有效防範村內官員「小官巨貪」現象、如何保障租賃Reits同集體租賃住房項目的協調、為農民獲得巨額拆遷款進行有效理財等，也是個難題。

比如，金融市場對於集體租賃住房存在輔助作用，如何有效控制住房租賃金融市場風險仍有待觀察。8月17日，北京市住建委、市發改委等部門聯合發布的《關於加快發展和規範管理本市住房租賃市場的通知》明確規定，在開放性金融等銀行業機構加大對租賃住房項目的信貸支持力度前提下，應合理測算未來租賃收入現金流，保證風險可控、商業可持續。

此外，如何為拆遷戶提供理財服務是減少貧富差距的一大任務。顧雲昌舉例，有些通過安置拆遷可以讓某些農民獲得高達一兩千萬的巨額拆遷款項，但是有些人因不懂理財，在兩年內將資金揮霍完畢。《人民日報》在《部分農民因拆遷一夜暴富後揮霍返貧》一文中詳細介紹了諸多讓農民一夜返貧的案例，如何穩定其收益並實現增值，同樣也是未來建設集體租賃住房的連帶任務之一。

同地同權

如何有效根治前述困難，成為諸多經濟學家關注的話題。劉守英在2004年經濟社會形勢座談會上首次提出同地同權概念，並認為改革的真正方向是徹底廢除征地制度，實行國有土地與集體土地「同地、同權、同價」，在農轉非時給予農民放棄農地時相應權利賠償，並在此基礎上探索農民集體土地進入市場的有效途徑。

2013年的中共十八屆三中全會上，「同地同權」 首次寫入黨章。至此，集體經營性建設用地擁有同國有建設用地一樣的出讓、租賃、入股權；擁有同國有建設用地進入同一平台合法入市交易權；擁有與國有建設用地按照市場規則形成統一價格權。

關於集體用地的市場化建設，劉守英認為，佛山市南海區集體建設用地支持工業化建設，可為北京集體租賃住房提供經驗。在劉守英看來，南海區已經探索出一條利用集體建設用地推進工業化、城鎮化和農業現代化的「三化」新路，建立了包括確權登記、流轉交易平台、基礎地價體系等在內的集體建設用地入市體系。受此影響，珠三角超過了60％的集體用地進入市場，使該地區保持了快速的工業化，村組兩級分紅從2008年的16.8億元增加到2012年的26.7億元，兩級人均分紅從2008年的2347元增加到2013年的3516元。

顧雲昌給出的藥方，則是全面深化房地產健康發展的長效機制。他指出，既然集體租賃制度只是房地產改革其中的一環，就應該進行全面深化的結構性改革，實現房地產市場的全面優化。

顧雲昌將長效機制形容為「1+3」，1指房地產本身體制機制進一步改革完善，要理清非出讓土地市場為主的保障體系和出讓土地市場為核心的商品體系之間的關係，同時充實兩類市場供應產品，實現多層次、立體化的住房供求。比如在保障體系中，引入用來銷售的保障房、公租房、廉價房等；在保障房以外，要促進租賃市場發展；租賃市場除公租房外，還應包括市場體系租賃房、機構持有租賃房、集體租賃房，同時擴大投資主體來源，公益機構、次貸機構、企事業單位都可以介入。

「1+3」中的3指貨幣金融體制機制、財稅體制機制和土地體制機制。首先，僅有房地產改革遠遠不夠，房地產問題同時也是金融問題。貨幣超發、金融體系融資渠道不匹配、證券化融資紊亂、金融貨幣政策不當都可能引起房地產市場發展不平衡；其次，財稅體制包括房地產法、房地產稅等方面調整及結構性改革；土地問題涉及工地制度、後房產稅時代制度、農村土地入市問題等。

如今，中國房地產市場法律並不健全。在顧雲昌看來，如今中國只有房地產法，沒有住房法。面對如此巨大的財富和固定資產投資門類，如果沒有法律保障會引發各類矛盾，同短期調控不同，長效機制時間跨度較長，政府的改革力度及效率將面臨考驗。

中國新聞周刊記者 陳煒

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