護國元勛蔡鍔傳奇之二十：改革政治

原標題：護國元勛蔡鍔傳奇之二十：改革政治

蔡鍔（1882－1916）

雲南軍政府成立後，蔡鍔大力宣傳民主共和制度。他說：「專制國，以君主為神聖不可侵犯，土地視為私產，人民視為奴隸，故揮霍財產有如泥沙，草菅人命有如牛馬，恣睢暴戾，聽其自為，人民不得而干涉之、拒抗之」，「共和國則不然，人民即一國之主人翁，凡制定憲法、推舉總統、票選議員，皆出自一班人民之公意」。他致電中央，建議中央會議研究三權分立的問題，確定國家「立法行政司法機關之組織」。與此同時，蔡鍔還按照西方三權分立理論在雲南進行立法、行政、司法三權分立的實踐。

雲南軍都督府為全省最高之軍事和行政機構，內設「一院三部」。「一院」，即參議院，負責軍事、政治之諮詢職能，以軍政部總長李根源兼院長。「三部」，一為參謀部，負責軍事上一切規劃，以殷承瓛為總長。劉存厚、唐繼堯次之。其下設作戰、諜查、編製、兵站、輜重彈藥、炮兵材料、測地等七個部門，以謝汝翼、張子貞、韓鳳樓、李鳳樓、顧品珍、劉法坤、李鍾本分任各部門負責人。二為軍務部，負責軍備上一切事務，以韓國饒（建鐸）為總長，張毅次之。其下設四局三廠：籌備局，局長徐芳蘭；糧餉局，局長黃希尚；軍醫局，局長周楨；軍械局，局長沈汪度；被服廠，廠長秦光第；製革廠，廠長華封祝；兵工廠，以沈汪度兼理。三為軍政部，取《管子》作內政而寄軍令之意為名，負責全省行政工作，以李根源為總長，李曰垓、唐繼堯次之。其下設五司：民政司，司長楊福璋，次長孫光庭；外交司，司長周沆，次長陳度；財政司，司長陳價，次長席聘臣；學政司，司長李華，次長陳文翰；實業司，司長吳琨，次長華封祝。民政司管轄警察、審判、自治三局；財政司管轄造幣廠、富滇銀行；實業司管轄勸工廠、印刷局。此外，都督府本部內設秘書處、登庸局、法制局、甄錄處等作為其日常行政辦事機構。

來源：雲南歷史博物館

在部署軍事和行政機關的同時，蔡鍔等籌劃立法機構。雲南起義成功的當天，蔡鍔、李根源等人就致函贊助共和的舊咨議局說：「滿清專制二百餘年於茲矣。鍔等不惜犧牲身家性命，誓滅胡虜，為同胞謀幸福，爰於昨晚首先舉義。所幸圍督署及攻各局、所，義師所向，著著制勝，不崇朝而大局已定。惟是破壞之責，鍔等已盡，而建設之任，專在諸公。蓋諸公為全省代表，鄉望素孚，務祈出而維持，互相贊助。如表同情，請即移至敝司令處，會商善後辦法，是所切盼。」咨議局接函後即回函表示：「顧首先發難在諸公，既不避槍林彈雨之危，同人等責任所在，敢不竭力維持，以勷成功。惟是事起倉卒，本局同人大半外出。現已召集，一俟到齊，即趨轅奉教。」隨後，咨議局在與新成立的軍政府會商後，通電雲南各地自治團體，規約十餘條，對迅速穩定雲南各地局勢發揮了一定作用。

1911年11月13日，在以蔡鍔為首的都督府的支持下，雲南省立法機關即臨時省議會正式成立，其議員由舊咨議局議員中贊同共和的20餘人和從都督府參議院參議官中挑選的10餘人組成，選舉李增為議長，萬鴻恩為副議長。對於臨時省議會，蔡鍔是尊重的，不僅雲南都督府的大政方針和重大舉措，如財政預決算、組織北伐軍、援藏行動、各州縣及都督府官員公費、籌借外債、發行公債等，都提請臨時省議會審議，而且還邀請議員參加都督府政務會議，實行民主決策。對於臨時省議會提出的議案，蔡鍔及都督府極為重視，認真研究，及時回復。例如，1912年1月，臨時省議會議決了任用官吏六項條件：「一、年在65歲以上25歲以下者不用；二、現尚吸食鴉片煙者不用；三、有劣跡昭著者為輿論所不容者不用；四、有神經病者不用；五、文理不適者不用；六、凡由本籍人作親民官吏，在司法未獨立以前，須隔本屬。但非作親民官吏，不在此例」，並提請都督府「核准公布實施」。蔡鍔接案並組織研究後，即「飭登庸局遵照辦理，並令軍政部嗣後任用地方官長，由該部懸牌通諭」。並在制定《試驗文官暫行規則》時加以採用。又如，為了規範各地公費預算和稅收征管，省臨時議會議決十條辦法，並要求軍政府公布施行。都督府逐條討論後，一一付諸實施。同時，省臨時議會還行使立法職權，議決和公布了一批具有法規性質的決議，主要有：經濟方面的《議雲南全省徵收錢糧規則案》、《不動產登記草案》、《擬聯合各省議會討論草定憲法案》、《豁免陋規案》、《製革廠經費預算案》、《追繳鐵路股款案》、《財政調查案》、《整頓鹽務意見書》、《國家稅地方稅法案》等等；軍事方面的《整頓邊防緝私意見書》、《創設新式彈藥廠案》、《沿邊土屬國防案》等等；教育方面的《師範畢業生請願意見》、《提倡辦各屬貧民習藝所意見書》等等。這些決議的公布和實施，對於規範民初雲南的政治、經濟、社會秩序，促進經濟社會的穩定和發展起到了積極作用。

來源：國家圖書館

對於蔡鍔及都督府的民主作風和工作實效，雲南臨時省議會感到滿意，特意通電各省云：「滇光復後，我軍舉動文明，秋毫無犯，市面照常，比戶稱慶。軍政府成立，辦事機關較前敏活，自都督以下皆和衷協力，日籌進行。雖蒙自新招之兵，營內小有叛變，旋即撲滅。外交了結和好如初。現在，各廳州縣均知注意邦交之重，各埠商人、教堂、教士皆由各地方認真保護，並無他虞。秩序完整，大局甚安。茲特據實電告，以舒遙廑。電到請即登報為感。」

蔡鍔對臨時省議會的工作也給予了高度評價。他說：「滇自反正以還……中間事變百出，深賴臨時議會諸君群策群力，隱予維持，大局得以安定」，對臨時議會工作給予充分肯定。雲南都督府和臨時省議會的良性互動，促進了雲南的穩定和發展，這在民初的中國是少見的。

雲南臨時省議會進入正常運轉後，蔡鍔認為，議會是共和國的重要標誌，民國應當將議會作為國家和地方的正式權力機構，充分其發揮立法和監督職能。基此，1912年3月21日，他致電新任臨時大總統袁世凱：「民國成立，確定共和，一切建設，自應取決公論。滇省自去秋反正，即設臨時議會，以為採取輿論之機關。惟改革之初，猝不及待，故暫就從前諮議局並添派議員，以冀剋期成立。現在大局底定，亟應從新組織，以立議會基礎」。並建議「中央將選舉章程訂定頒行，以便遵照辦理」。

1912年8月，北京政府決定在全國範圍內開展第一屆國會議員選舉工作。是月10日，經臨時參議院議決，臨時大總統袁世凱公布了《中華民國國會組織法》、《參議院議員選舉法》、《眾議院議員選舉法》，此後又陸續公布了兩院議員選舉法施行細則和《省議會議員選舉法》、《省議會議員選舉法施行細則》。以上法律，對於選民的資格，參議院、眾議院和省議會議員的資格、名額、選舉的辦法和程序及日期作出了明確而嚴格的規定。為加強對選舉工作的領導，北京政府還根據《籌備國會事務局官制》，成立籌備國會事務局，直屬於內務總長，在內務部辦公，具體指導各省區的國會議員選舉工作。

根據有關選舉法的規定，雲南省第一屆國會議員名額為：參議院議員10人、眾議院議員22人；雲南第一屆省議會議員名額為88名。具體選舉的辦法是，參議院議員先由各省經初選和複選程序選出省議會議員，再由省議會選出；眾議院議員按人口比例經初選和複選程序選出。同時，選舉法還規定，眾議院議員和省議會議員初選以縣為選舉區，複選則合若干初選區為選區，由中央確定。嗣後，中央公布了各省複選區表，雲南眾議院議員複選區劃分為8個，省議會議員複選區劃分為22個（實際選舉時與眾議院複選區相同，均為8個）。

根據上述選舉法的要求，1912年8月中旬以後，雲南也和全國其他省區一樣開始了第一屆國會議員選舉的緊張籌備工作。儘管滇局甫定、百廢待舉，加之滇軍援藏平叛的戰事正在激烈進行之中，軍機十分繁忙，但身為雲南都督的蔡鍔對於此次選舉仍然高度重視，視之為「民國開幕第一要政」，親任雲南省第一屆國會議員選舉總監督，領導全省的選舉工作。在蔡鍔的主持下，雲南選舉的各項籌備工作有條不紊地開展起來。9月3日，根據選舉法要求，雲南都督府成立籌備第一屆眾議院、省議會議員選舉事務所，負責具體指導全省選舉工作。5日，蔡鍔主持確定了各初選區、複選區監督，並指示選舉事務所將有關法令和依法製成各項表冊、簿票等迅速下發各道府廳州縣。10日又將法令選舉資格通電各地，並要求各地將眾議院、省議會議員選舉資格依限合併剋期調查，於10月10日將選舉人總數電報省選舉事務所。

第一屆國會議員選舉是民國成立後的第一次全國性選舉，其主要特點一是牽涉面廣，涉及全國各省、道、府、廳、州、縣；二是程序複雜而嚴格，主要有選民的調查登記、核實、匯總，議員名額的確定、分配，複選區的確定，初選舉、複選舉的組織等步驟，而且每個步驟的具體工作都有法律規定。三是時間十分緊迫，整個選舉工作從籌備到結束不到半年，而且每項籌備工作和初複選舉都規定了具體的時間節點，倘若一地的某項工作沒有按時完成，就會影響全省乃至全國。為了確保雲南的選舉工作按時依法完成，在加強對各地選舉工作指導的同時，蔡鍔深入研究有關選舉的法令並認真分析雲南省情後，在不違背有關法律的前提下，根據云南的實際，制定並採取了一些特殊的措施。

一是適當合併程序。根據有關選舉法的規定，眾議院議員和省議會議員初選舉分別於1912年12月10日和6日舉行。鑒於「滇邊僻遠而轄區遼闊。交通不便」蔡鍔報經內務部同意將眾議院議員和省議會議員初選合併於一天舉行，這樣既節省了時間，也節約了大量的人力和物力。

二是適度提前時間。有關選舉法規定，省議會議員複選舉於1913年1月6日、眾議院議員複選舉於1913年1月10日舉行。鑒於眾議員議員、省議會議員的複選區域相同，選民也相同，只是由於其複選日期不同，各縣選民需要往複奔波兩次趕到複選區投票，蔡鍔又向籌備國會事務局建議，「將眾議院複選提前與省議會複選分別於本年12月20日、22日接續舉行，以省煩費」。對此，籌備國會事務局複電表示原則同意。這樣一來，雲南省議會議員和眾議院議員的複選時間均較北京政府的規定適度提前，從而為按期完成各項選舉任務奠定了很好的基礎。

三是照顧滇僑土司。雲南地處祖國西南邊境，由於歷史的原因，在大量滇民僑居與雲南接壤的越南、寮國，尤其是緬甸，同時，雲南的土司制度歷史悠久，源遠流長，各地的土司歷來就是雲南一支不可忽視的政治群體。雲南光復後，從雲南實際出發，臨時省議會議決的《暫行選舉法》中作出了旅緬滇人及沿邊土司分區各選出議員一名的規定。然而，在第一屆國會議員選舉中，中央政府頒布的《省議會議員選舉法》對於滇僑和土司卻並無特別規定。有鑒於此，蔡鍔令都督府擬定《僑緬滇人暨沿邊土司選舉代表簡章》，電飭沿邊各地方官，轉飭滇僑及各土司照分配名額選舉。同時，為還劃分土司地選舉區域為七區，每區各選代表一人。從此雲南歷屆選舉省議會議員，均同時選舉旅緬滇僑和土司區特派員。

由於蔡鍔的重視，雖然時間緊、難度大、條件差，但云南第一屆國會選舉工作進行得還是比較順利的。11月25日，雲南95個初選區如期舉行了眾議員、省議會議員初選舉。12月20日和22日，8個複選區又分別舉行了眾議院、省議會議員複選舉。22日，雲南選舉事務所分別公布了經各區複選選出的省議會議員88人、同額之當選候選人和眾議院議員22名、候補議員20名的全部名單。同時省議會第一屆旅緬滇僑及各區土司特派員也全部選出。1913年1月21日，蔡鍔將王楨、嚴天駿等22名眾議院複選當選人和吳貞祥、楊國柱等88名省議會複選當選人名單正式上報籌備國會事務局。

1913年2月13日，雲南第一屆省議會隆重開幕，蔡鍔以雲南省都督兼民政長的身份出席成立大會並致祝詞。他說：「吾國既由專制而躋於共和，則立法機關之權責至重且巨，在國則曰國會，在省則曰省議會」。「省議會者，固民選代表之所組織，亦即人民總意力之所結合。」他希望省議會「代表民意，發抒讜論，內體社會一般之要需，外應世界潮流之趨勢，務盡其機關本能，以定吾滇適用之方策」，「忘小己而謀大局，蠲意見而持公理，集人民之意思以為意思，合全省之喉舌為其喉舌。發一言也，而事理昭然，建一策也，而蒼生蒙利，行見國命以相行而彌長，民生亦滋大而提福」，並表示軍政府要與省議會「連軌並進，冀收福國利民之功，絕隔閡拘牽之弊」。這充分反映了蔡鍔對省議會的重視和期許。會議選舉趙伸為議長，張之霖、李長泰為副議長，並選出10名參議院議員和同額候補議員。24日，蔡鍔報告內務總長並籌備國會事務局：「參議院議員選舉於二月十四、十五兩日接續舉行。已依法選出呂志伊、謝樹瓊、朱家寶、孫光庭、王人文、袁嘉穀、李文治、趙鯨、陳善、楊瓊十名」。「滇省議員趙鯨、楊瓊已被選為參議院議員，所遺省議員二名，以第二候補當選人張忠、孫德謙依次選補」。至此，雲南第一屆國會選舉順利完成。以地處邊徼、幅員遼闊、交通不便的雲南而言，能在2月15日全部完成第一屆國會議員選舉工作，在全國各省中僅晚於廣東、陝西、新疆而居第四，這在當時確是難能可貴的。

雲南省議會成立後，對參議院、眾議院諮詢的事件，都督府提出的議案，省議會自行提出來的議案以及人民的請願等事件進行討論和議決。對於省議會提出的一些涉及到省內改革、建設和發展方面的意見和建議，蔡鍔仍是虛心接受或採納。例如，省議會以都督府參議處為臨時輔助機構，並未列入都督府正式組織機構名單和裁汰冗員、節約政務開支為由，提請都督府取消參議處。蔡鍔認為此議合理，立即回復省議會表示「定期於本月末號實行取消」。由上可見，蔡鍔督滇期間，軍政府是有權威的，省議會是有地位的，軍政府與省臨時議會以及後來的省議會各行其權、各盡其責，「連軌並進」，共同為民初雲南的政治、經濟建設作出了重要貢獻。

來源：雲南圖書館

在建立和完善行政、立法機關的同時，蔡鍔認為，司法權屬之於審判廳、檢察廳，因此雲南還應當設立司法機關。雲南都督府成立後，即宣布廢除清末的提法使司和各級審判廳、檢察廳。隨後，軍政府與議會商定，先於昆明設三級廳，由民政司籌備，在民政司內設審判局，下設民、刑二科，負責審理全省民、刑上訴案件。並委任黃德潤為司法籌備處處長，孫志曾為高等審判廳廳長，謝光宗為高等檢察廳廳長。1912年8月，都督府下令恢復高、地、初三級審判廳和檢察廳，並改昆明地方審判廳和昆明地方檢察廳為雲南府地方審判廳和雲南府地方檢察廳。地方和初級審、檢廳亦陸續成立。1913年1月，雲南設立司法司。2月，改司法司為司法籌備處，管理已設而未完備的法院改組事項和各法院以及各屬司法行政事項。3月，由雲南高等審判廳廳長主管已成立的各法院的司法行政事宜。司法工作初步有頭緒後，蔡鍔又建議：「現宜裁（司法）籌備處，只於省會設三級廳，各道設地方廳，各縣以知縣兼行初級職務，而擴大初級許可權。」嗣後，根據蔡鍔的建議，雲南司法籌備處裁撤，由雲南高等審判廳兼理全省司法行政一應事宜，並實行了司法獨立，「所有省內各級訴訟業經通布，概歸司法衙門審理，以後民刑訴訟，行政衙門概不收受，以清許可權」。

經過蔡鍔的努力，民初雲南立法、司法和行政機構逐步得到了建立和完善，並實行了三權分立的運作方式，有力促進了經濟的發展和社會的穩定。「時川、黔、粵、桂不靖，滇省晏然，鄰省人民，視之樂土，趨之若市」。

（摘自：鄧江祁著《護國元勛蔡鍔傳》第五章「經略南滇」）

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