約瑟夫·奈：美國何以「攘外必先安內」？ | 文化縱橫

原標題：約瑟夫·奈：美國何以「攘外必先安內」？ | 文化縱橫

? 約瑟夫·奈 /哈佛大學肯尼迪政府學院大學傑出教授

［導讀］當今世界政治正在發生兩個重大的權力轉移，對與美國權力密切聯繫的自由主義秩序提出了挑戰：一是權力在國家間的轉移——從西方國家轉至東方國家，表現為以中國、印度為代表的亞洲經濟體迅速崛起；另一場轉移則表現為權力從國家到非國家行為體的擴散，主要得益於以互聯網興起為代表的信息技術的快速變革。美國的自由主義秩序是否會被取代？或者，美國領導的秩序是否將陷入一種「新封建主義」的混亂狀態？在新近出版的《中國國際戰略評論2017》中，約瑟夫·奈基於上述問題意識，撰文分析了美國全球領導力的現狀，強調美國應首先著力解決其內部威脅，進而與他國合作，共同提供全球公共產品，來維持自由主義的世界秩序。特此編髮，以供諸君思考。

創建秩序及生產全球公共產品是國際關係中的重大問題之一。用馬丁·沃爾夫（Martin Wolf）的話來說，今天「我們正處在一個歷史時期的終點，那個時期在經濟上表現為西方領導下的全球化；在地緣政治上表現為後冷戰時期美國領導全球秩序的『單極時刻』。問題是：接下來第二次世界大戰之後的世界會向何處去？是將進入一個類似於20世紀上半葉那種去全球化並充滿衝突的時代，還是進入一個由非西方大國（特別是中國和印度）在維護全球秩序方面發揮更大作用的新時代」？

自第二次世界大戰以來，美國在全球政治中擁有前所未有的權力，有些人把這種權力稱為美國的「霸權」並把它與第一次世界大戰前英國治下的和平相提並論。當時的英國居於19世紀全球秩序的核心，幫助提供了諸如穩定的貨幣、相對開放的市場和公海自由等公共產品。不過當時的英國並不像現在的美國一樣具有壓倒性優勢1914 年英國的國內生產總值（GDP）在全球僅名列第四，軍費開支排名第三；而當今的美國無論是在以這兩個指標衡量的硬實力資源上，還是軟實力方面都位居首位。不過，一些分析家認為，美國的自由主義秩序可能將走向終結。用《金融時報》專欄作家菲利普·斯蒂芬斯（Philip Stephens）的話來說，「1945年創建的基於規則的自由主義體系，在冷戰結束後得到迅速擴展，但是眼下卻面臨著空前的壓力，全球化正在退潮」。

世界政治中兩個重大的權力轉移，對與美國權力密切聯繫的自由主義秩序提出了挑戰。一是權力在國家間的轉移，即權力從西方國家轉移到東方國家，表現為以中國、印度為代表的亞洲經濟體迅速崛起；另一場權力轉移則表現為權力從國家到非國家行為體的擴散，這一擴散主要得益於以互聯網興起為代表的信息技術的快速變革。隨著挑戰者（如中國）的崛起，美國的自由主義秩序會被取代嗎？或者，美國領導的秩序將陷入一種新封建主義（neo-feudalism）的混亂狀態，任由非國家行為體大行其道嗎？

▍美國的自由主義世界秩序

1945年之後出現的自由主義國際秩序是由美國領導的體系。在這個體系中，弱小的國家擁有制度化的機會來享受美國權力所提供的保護。美國在由多邊規則和機構結成的鬆散體系內，提供諸如自由貿易和公海航行自由之類的全球公共產品。儘管美國在冷戰期間在與蘇聯競賽的過程中支持了一些獨裁者，但美國總體上還是傾向於民主和開放。不論美國的自由主義國際秩序有多少不完美的地方，如果德國贏得了二戰，或者蘇聯在冷戰中獲勝，那麼20世紀後半期將呈現出完全不同的景象。同樣地，如果21世紀後半葉國際社會聽命於威權主義國家，或者根本沒有秩序可言，那麼世界也將是另一番模樣。

我們必須進行審慎的分析，謹防厚古薄今的傾向。關於美國自由主義秩序的神話充斥著諸多混雜著事實的虛假成分。正如亨利·基辛格所指出的那樣，真正意義上的全球性世界秩序從來就沒有存在過。美國自由主義秩序的局限是它只集中在美洲和西歐的一批志同道合的國家；而這一秩序對非成員國也並不總是產生良性影響。

由於人口眾多的中國、印度以及蘇聯集團並非其成員國，美國的「世界」秩序所涵蓋的範圍還不到全球的一半。在軍事領域，由於蘇聯的制衡，美國並未稱霸全球。經濟上，美國領導創建了自由主義的布雷頓森林體系，以及治理世界經濟的規則和慣例。不過，準確地說，在經濟領域美國也只能被稱為「半個霸權」（half-hegemony）。另外，還有諸多關於美國享有多麼強大管控權力的神話。事實上，即使處於其權力巔峰之際，美國也沒有能力防止許多事情的發生，這包括1949年「失去中國」，1956年蘇聯入侵匈牙利，古巴卡斯特羅政權的創建和存續，以及20世紀60年代在越南遭受失敗。現在一些分析者宣稱，我們正在進入一個後美國的世界。但確實，過去的所謂霸權從來就不像我們神話里所描述的那般無所不能。

▍起源

美國是如何走到今天這一步的呢？在19世紀，遵從喬治·華盛頓避免結盟的忠告和專註於西半球的門羅主義傳統，美國在全球均勢中發揮著微弱的作用。美國參加第一次世界大戰是一個很大的變化，當時伍德羅·威爾遜決定與傳統決裂並將兩百萬美軍送至歐洲戰場。此外，他提出了建立國際聯盟（League of Nations）的主張，以在全球範圍內構建集體安全。當參議院拒絕美國成為國際聯盟的成員國後，美國軍隊返回國內，美國又「回歸了常態」。儘管美國在20世紀30年代是全球均勢中的重要因素，但它卻變成了極端的孤立主義者。即便是富蘭克林·羅斯福的雄辯也無法勸服美國人去直面希特勒的威脅。美國成了世界上最強大的國家，但是卻不願意承擔提供全球公共產品的領導責任。因此，20世紀30年代並不存在美國領導的自由主義秩序，其結果是經濟衰退、種族屠殺和世界大戰。

哈里·杜魯門在戰後的一系列決定成為轉折點，開啟了美國成為全球均勢核心的70年，永久性同盟因此建立，美國在海外的軍事存在得以維持。1947年，當英國因國力虛弱而無法支持希臘和土耳其時，美國接替了英國。美國還在1948年向馬歇爾計劃投入巨資，1949年創建北大西洋公約組織，1950年領導一支聯合國的聯軍在朝鮮作戰，1960 年與日本簽訂新的安保條約。所有這些行動都是美國遏制蘇聯權力戰略的組成部分。正如喬治·凱南（和其他人）看到的戰後世界，當時有五個主要的工業生產與力量區域，即美國、蘇聯、英國、歐洲和日本。孤立蘇聯，與另外三個地區結盟符合美國的利益，而且直到今天，美國在歐洲、日本、韓國還有其他地方一直保持著軍事存在。

圍繞著對越南、伊拉克等發展中國家的干預，美國國內曾經發生了激烈的爭論和黨派分歧，儘管如此，保持聯盟體系和維持多邊制度始終是70年來美國外交政策的根本性共識。在2016年的總統大選中，一位政黨總統候選人首次對這一共識提出了質疑，這意味著美國外交政策的徹底改變。雖然歷任總統和國防部長經常抱怨聯盟的防務開支水平，他們還是認為最好將聯盟視為如婚姻般穩定的承諾，而不是雙方都竭力討價還價的房地產交易。儘管美國領導人抱怨有人搭便車，但在唐納德·特朗普之前，尚無人質疑這個聯盟體系的結構。這種情況還會持續下去嗎？

▍新興大國與全球公共產品

在秩序良好的國內政體中，政府負責生產公共產品，如治安或者整潔的環境。所有人都可以從政府提供的公共產品中獲益，沒有人會被排除在外。由於缺乏國際政府，最強大國家領導的聯盟負責提供全球公共產品，如清潔的空氣、金融穩定、公海自由。小國不可能被徵稅，亦沒有動機為公共產品付費。因為小國貢獻多少對於他們所獲的收益並無影響，所以搭便車對他們而言順理成章。而這個最強大的國家繼續為提供公共產品做貢獻亦是符合其自身利益的，因為在它看來，不管是否有搭便車者，維持體系遠比完全拋棄體系更有價值。因此，對這個大國來說，領導世界秩序是理性的行為，不然就會產生全球公共產品供應不足的問題。第一次世界大戰後，英國因國力衰微而無法承擔領導責任，而美國也沒有挺身而出接過英國手中主導大國的接力棒，結果出現了對世界災難性的後果。

同此道理，一些觀察者擔心，中國即將超越美國成為世界頭號大國，但是並不會對其未參與創建的國際秩序做出貢獻。這種說法誇大了「非創始者」的問題，我將其稱為「金德爾伯格陷阱」（Kindleberger Trap）。金德爾伯格是美國麻省理工學院的經濟學家，他將20世紀30年代的大蕭條歸因於美國的搭便車行為。

中國從1945年之後的國際秩序中持續獲益，但是它會在公共產品的生產上與其他國家合作嗎？在聯合國安理會中，中國是擁有否決權的五大國之一。目前，中國是聯合國維和行動第二大出資國，還參與了聯合國有關埃博拉疫情和氣候變化的項目。中國從自由主義的經濟制度中亦獲益頗豐，如世界貿易組織（中國在此接受於己不利的貿易爭端裁決）和國際貨幣基金組織。中國在國際貨幣基金組織中的投票權有所增加，目前還擔任著重要的副總裁職位。2015 年，中國創立了亞洲基礎設施投資銀行（AIIB），一些人將其視為世界銀行的替代品，但是這個新機構遵循了既有國際規則，並與世界銀行進行合作。同樣也是在2015 年，中國與美國一道為網路衝突制定新的規範，並聯手應對氣候變化。中國在2016年拒絕海牙國際海洋法仲裁庭的裁定，導致了一些棘手的問題，但這類行為並不意味著自由主義國際秩序的崩潰。美國有時候同樣對法律義務採取選擇性立場，比如美國20世紀80年代對尼加拉瓜港口的佈雷。總體而言，中國的行為並沒非試圖完全拋棄自由主義的世界秩序，而是致力於在從中獲益的同時擴大自己的影響力。

更為重要的是，與現有普遍的看法相反，中國的崛起並不意味著美國的自由主義秩序的終結，因為中國尚未準備好取代美國成為世界頭號大國。按匯率折算，中國經濟規模為11萬億美元，而美國為20萬億美元。一些人預測，中國將超越美國成為全球最大經濟體（按美元計算），但是預計實現的年份卻因對中國經濟增長速度放緩的測算不同而從2030年跨越到2050年。不過，即使未來中國在經濟總量上超越了美國，那也不是地緣政治價值的唯一體現。

權力是影響他人以獲得自己所需的能力， 它包括三個方面： 強制力（coercion）、經濟償付力（payment）和基於吸引力的軟權力。經濟力量只是構成地緣政治方程式的一個部分，而且即便是在經濟實力上，中國在人均收入方面（衡量經濟複雜性的一個指標）還遠遠落後於美國。除此之外，中國在軍事實力和軟權力方面也仍落後於美國。美國的軍費開支是中國的四倍。雖然近些年來中國的軍事實力有所增強，但在審慎觀察軍力平衡狀況的分析界人士看來，「中國無力把美國趕出西太平洋，更遑論在軍事上稱霸全球了」。至於軟權力，根據倫敦的波特蘭諮詢公司近期發布的指數，中國位列第28名，而美國居於首位。

再者，美國也不會停滯不前。美國人一向居安思危，儘管存在著各種各樣的問題，美國並沒有走向絕對衰落。美國是唯一一個在人口規模上穩居其位（世界第三名）的發達國家，既不會經歷人口萎縮也不會被其他國家超越現有排名。相反，中國很快就會把人口第一大國的位子讓給印度。美國對進口能源的依賴度已經下降，而中國的這種依賴正在加深。美國在發展關鍵技術（生物、納米、信息）方面仍舊處於領先地位，這些技術對於21世紀經濟的增長至關重要。美國的大學在高等教育中享有壓倒性優勢地位。在上海交通大學的一份排名中,全球20 所頂尖大學裡有15 所美國大學，而中國一所也沒有。

當然，美國的自由主義世界秩序並不會像20世紀時那樣延續。隨著中國、印度和其他經濟體的崛起，美國佔據世界經濟的份額將少於其在20世紀中期的份額，其他國家崛起所帶來的複雜性使得組織共同行動更加困難。但是，沒有任何其他國家（包括中國）將會取代美國：歐洲缺乏統一；金磚國家並非一個實體；俄羅斯正在經歷人口的減少；印度和巴西（均為2萬億美元規模的經濟體）仍舊是發展中國家。而根據目前的狀況，中俄之間尚且算不上是真正意義上的威權國家盟友。亞洲經濟的快速增長促使權力轉移至該區域，但是在亞洲內部，日本、印度和澳大利亞制衡著中國，美國對於亞洲均勢的作用依然至關重要。

▍非國家行為體、新封建主義和熵

更有意思的關於未來問題來自於權力從政府向政府外的擴散。國家間的權力轉移在世界政治中屢見不鮮，但是權力從國家到非國家行為體的轉移卻帶來了新的和不為人熟知的複雜情況。當下的信息革命將一系列跨國問題，如金融穩定性、氣候變化、恐怖主義、流行病疫情和網路安全列入全球議程，與此同時，信息革命也勢必削弱所有政府的響應能力。超越國境、處於政府管控範圍之外的跨國領域包括了形形色色的行為體，如以電子方式轉移資金的銀行家，運送武器的恐怖分子，威脅網路安全的黑客，還有流行性疾病和氣候變化這樣的威脅。

事情的複雜性與日俱增。關於未來世界的一種模式是大國衝突或大國合作，而第二種模式涉及所謂「信息熵」（information entropy），在那個世界中，對「誰是下一個」這一問題的回答是「沒有下一個」。這個回答過於簡單，卻也指出了一個重要趨勢，那就是美國的自由主義秩序並未走到盡頭，不過它將會被改變。

世界政治將不再是各國政府的專有領域。個人和私營組織，從維基解密（Wikileaks）到商業公司、非政府組織、恐怖分子、自發的社會運動等，都獲得授權在世界政治中直接發揮作用。信息的傳播意味著權力將得到更加廣泛的分配，非正式的網路型組織（networks）將削弱傳統官僚體制的壟斷。信息在互聯網上的快速傳播意味著所有政府都減弱了對自己議程式控制制的能力。各國政府剛剛開始為網路空間制定規範的工作，互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）更看重多元利益攸關方的治理模式。在網路世界中，政治領導人享有的自由變少了，因為在此之前他們必須對重大事件做出回應，而且他們不僅必須與其他政府溝通，還要與公民社會進行對話。

政府和大國將擁有更多的資源，但是它們活動的舞台將更為擁擠：台上還有獲得信息賦權的私營行為體，包括跨國公司、恐怖分子、暴徒、罪犯，還有個人。我們才剛剛開始理解21世紀的信息革命對權力的影響。有一點很清楚，國際體系日益增加的複雜性使得政府的管控變得愈發艱難。把當代世界政治視為「熵的時代」（age of entropy）或者無力做有用功都是過於簡單化的做法。正如莫伊塞斯·納伊姆（Moises Naim）所言，政府的真空造就了「可怕的簡化者」——蠱惑人心的左翼和右翼民粹主義者進一步加劇了治理的癱瘓無力，卻沒有提供真正的解決方案。僅用140個英文字元很難制定政策。

在信息革命和全球化的影響下，世界政治正在經歷這樣的變化：即便美國仍舊是最為強大的國家，它也無法單獨行動實現其諸多的國際目標。比如，國際金融穩定對於美國的繁榮來說極為關鍵，而美國需要與其他行為體進行合作來確保這一穩定的實現。氣候變化和海平面的上升將影響全球公民的生活質量，但是美國不能獨自解決這一問題。在一個國境線可以無所不入（從毒品到傳染病再到恐怖主義）的世界上，各國必須運用軟權力來發展網路型組織和創建新制度，以便應對共同的威脅和挑戰。

最強大的國家能夠發揮領導力，組織全球公共產品的生產。在軍事和經濟方面，美國依靠自己的領導力能夠提供大部分公共產品。比如，美國的海軍在維護海洋法和航行自由方面是至關重要的；在2008—2009年的金融危機中，美聯儲通過充當最後貸款人，為市場提供了信心。

在新的跨國問題上，美國的領導力仍將十分重要，但要取得成功則需其他各方的合作。從這個意義上說，權力變成了一種正和博弈（positive sum game）。如果美國的自由主義秩序要維繫下去，就不能僅考慮美國權力對其他國家的優勢，還必須考慮權力如何與其他國家合作以實現共同目標。在諸多國際問題上，賦予他國權力能夠幫助美國實現自己的目標。如果中國改善其能源效率並排放更少的二氧化碳，美國將從中受益。在這個世界上，網路型組織和聯繫性將成為相對權力的一個重要來源。在複雜性日益增加的世界中，擁有最強聯繫性的國家將是最為強大的。值得慶幸的是，在澳大利亞洛伊國際政策研究所對於各國使館、領事館和使團數量的排行榜中，美國名列榜首。華盛頓擁有約60個締約盟國，而中國幾乎沒有這樣的盟國。

美國的開放性提升了其創建網路型組織、維持制度和保持聯盟的能力。但是，美國的國內政治是否可以持續支持這種開放性及與他國接觸的意願？還是說，我們將看到一個類似於20世紀30年代狀態的21世紀？或許，對美國自由主義秩序未來的主要威脅是源於其內部而非來自外部？

▍源於內部的威脅

即使美國繼續擁有比其他任何國家都多的軍事、經濟和軟權力資源，它也可能選擇不把這些資源轉換成全球性的有效權力行為。如前所述，在兩次世界大戰之間，美國就是這麼做的。

2016年的總統選舉充斥著兩黨對於全球化和貿易協定的民粹主義反應。民粹主義通常意味著對精英們（包括在過去70年里支持自由主義國際秩序的那些機構和評論員）的抵抗。民粹主義並不是新鮮事兒，對於美國人來說它就像是南瓜餡餅那樣普通。有些民粹主義者的行為對民主有益，如安德魯·傑克遜（Andrew Jackson）和威廉·詹 寧斯·布賴恩（WilliamJennings Bryant）的所作所為；而另外一些民粹主義者，如19世紀反移民的無知黨（Know-NothingParty），或者更近期一點的還有參議員喬·麥卡錫（Joe McCarthy）和州長喬治·華萊士（George Wallace），他們更多地強調仇外和與外界的隔離。

特朗普現象更多地可歸為第二類民粹主義。民粹主義的反應有其經濟與文化的根源。民調顯示，那些由於國際競爭而失去工作機會的選區民眾傾向於支持特朗普，這樣做的還有一些群體，如在文化戰爭（涉及種族、性別和性取向的變化價值觀）中喪失社會地位的中老年白人男性。即使沒有經濟全球化，文化和人口方面的變化也將會造成某種程度的民粹主義。特朗普之後，特朗普主義（Trumpism）也很可能會延續下去，因為機器人導致的失業和貿易造成的失業數不相上下，而且文化上的變革還在持續。

一些觀察家認為，2016年的美國大選標誌著貿易和投資快速增長時期的終結。他們把當前的局面與1914年的世界相提並論。在那時，一個世紀的快速全球化使許多人致富，但同時也加劇了不平等，這導致法西斯主義和民族主義的興起，最終令世界陷入了大戰的泥潭。但是1914年時幾乎沒有社會安全的網路。對於那些支持全球化和開放經濟政策的精英來說，歷史的教訓是：人們希望看到他們不僅能夠做出調整，幫助那些被變化打亂生活常態的人群，而且更多地關注經濟上的不平等問題。包括基礎設施投資在內的刺激經濟增長的政策同樣很重要。人們對待移民的態度隨著經濟狀況的改善而改善。據皮尤研究中心調查，2015 年51% 的美國成年人認為移民使美國更加強大，而41% 的被調查者把移民視為負擔。對比之下，在21世紀第一個十年的中期，39% 的美國成年人認為移民使美國更加強大，50% 的被調查者視移民為負擔。那時，經濟大衰退（Great Recession）所帶來的影響仍未消退。

與此同時，從2016年大選激烈的辯論中解讀美國民意的長遠趨勢也是錯誤的。特朗普從選舉中勝出，但他並沒有贏得多數選票。儘管《跨太平洋經濟夥伴關係協定》（TPP）和跨大西洋貿易與投資夥伴協議（TTIP）這樣精心設計的貿易協定前景堪憂，但是不同於20世紀30年代（抑或20世紀80年代），當今的世界並沒有全面轉向貿易保護主義。一些分析家認為技術將造成去全球化，不過近期布魯金斯學會的一項長期趨勢研究卻得出了相反的結論。有些經濟學家，如馬丁·費爾德斯坦（Martin Feldstein）認為，官方數據未能捕捉到技術的進步，並且誇大了表面上的經濟停滯。事實上，美國經濟對國際貿易的依存度正日益增加。 根據世界銀行的數據，從1995年到2015年，貨物貿易佔美國國內生產總值（GDP）的比重上升了4.8個百分點。2014年美國出口了價值4000億美元的信息與通信技術服務，這佔美國服務貿易出口的近一半。2016 年9月芝加哥全球事務委員會的民調發現，65% 的美國人聲稱儘管擔憂失業，但全球化對美國來說多半還是一件好事。因此，「孤立主義」的標籤並不能準確反映當前美國人民的態度。

有些美國人擔心美國能否負擔得起維持自由主義經濟秩序的花費，這種擔心沒什麼根據。目前美國的國防和外交事務支出約佔國內生產總值的3.5%，尚不及冷戰高峰時期所佔比重的一半，所以維持聯盟其實並沒有那麼昂貴。現在的問題並不在於大炮還是黃油，而是大炮、黃油和稅收的關係。除非在增加稅收的意願推動下擴充預算，否則美國的國防開支就會受困於同重要投資的零和博弈中，這些投資包括改善國內教育、修復基礎設施和研發投入。這樣的局面會使國防和國內的改革都受到損害。目前，美國仍是所有主要發達經濟體中稅賦最輕的國家之一，2012 年，經濟合作與發展組織（OECD）平均的所得稅稅率比美國高10 個百分點。

維持自由主義秩序面對的第二個國內挑戰是干涉問題。美國應該怎樣、應以何種方式介入他國的內部事務？這並不是一個新問題。差不多兩個世紀前，美國第六任總統約翰·昆西·亞當斯（John Quincy Adams）反對國內要求干預希臘獨立戰爭的呼聲，他宣稱美國不應該到海外去尋找怪獸（monster）並加以摧毀。但是，在跨國恐怖主義和跨國難民危機發生的時代，某種程度的干預是不可避免的——人們已經看到敘利亞內戰如何像幽靈一般困擾著奧巴馬政府。中東地區很可能經曆數十年的政治和宗教革命，類似於德國在17世紀經歷的三十年戰爭。這些危機將誘使外界干預，但美國需要置身於軍事入侵和佔領行動之外。

在民族主義盛行和民眾動員高度社會化的今天，外國的佔領必然引發怨恨情緒。同時，為追求最高目標而做過度的承諾比適當收縮更能破壞美國國內的共識，而這種共識對支持一個溫和的自由主義世界秩序必不可少。對伍德羅·威爾遜全球理想主義的政治反應就是強烈的孤立主義，這拖延了美國對希特勒的反擊。肯尼迪和約翰遜升級越戰的做法導致美國在20世紀70年代把注意力轉向國內，小布希2003年入侵伊拉克的做法造成了同樣的後果。

維持自由主義國際秩序要解決的第三個問題是美國國內政治的分裂，以及在外交政策議題上使用煽動性策略的傾向。未來特朗普主義（Trumpism）也許不會隨特朗普而去。煽動性的策略制約了美國支持制度建設、創立網路型組織和為應對新的跨國性議題制定政策的能力，減少了美國作為網路型組織的資產，也削弱了美國的軟實力。國內政治僵局經常阻礙美國發揮其國際領導力。比如，美國參議院未能批准《海洋法公約》，儘管美國需要利用這一公約來促進南中國海的航行自由。類似的例子還有，國會曾連續五年未能批准政府的一項承諾，支持國際貨幣基金組織重新分配歐洲和中國的投票份額，儘管這項改革對美國來說幾乎沒有任何損失。國會還通過了違背主權豁免這一國際法原則的國內法案，而主權豁免原則能夠保護海外美國人的利益。在領導氣候變化問題上，國內存在著對碳排放定價的強烈抵觸。這樣一些態度削弱了美國處理全球公共產品問題時發揮領導作用的能力。

▍結論

美國在未來幾十年內仍將是世界頭號軍事大國，而在全球政治中軍事力量仍將是權力的重要組成部分。正如史蒂文·布魯克斯（Steven Brooks）和威廉·沃爾福斯（William Wohlforth）最近出版的新書《美國在21世紀的角色》中所論述的那樣，「國家之間能力分布情況的轉移並不像人們普遍認為的那麼多或者那麼快」。但是他們也指出，學術界關於美國應當如何運用其權力的看法已經發生了明顯的變化。一種新的、聲望日隆的大戰略方針——它也被稱之為離岸平衡（offshore balancing）、收縮、脫離接觸或克制——反映了冷戰之後美國公眾意見的轉變。甚至在2017年特朗普政府就職之前，一些學者就在質疑1945年之後的世界秩序。冷戰後人道主義干涉的困境在柯林頓政府、小布希政府和奧巴馬政府期間以截然不同的方式表現了出來。

與此同時，正在崛起的中國和正在衰落的俄羅斯使它們的鄰國感到恐慌，美國對亞洲和歐洲的安全保障確保了支持自由主義制度繁榮的穩定。同時，軍事力量並非萬能利器，試圖去佔領中東革命中民族主義高漲的國家、控制它們的國內政治，是註定要失敗的做法，其結果是適得其反。在諸如氣候變化、金融穩定、互聯網治理規範等許多跨國性議題上，軍事力量解決不了任何問題。美國應通過維持網路型組織，與國際機構合作，為網路空間和氣候變化等新領域創建規範來創造軟權力，以補充美國的硬實力資源。然而，這種軟權力恰恰受到特朗普單邊主義政策的挑戰。目前特朗普政府執政伊始，大選中關於（美國的）聯盟瓦解的論斷不大可能成為現實。美國的高官已經安撫了歐洲和日本，而且軍力平衡可能比此前競選中論及的更加強勁。但是在國際經濟體系或者全球公域（global commons）的治理方面，如氣候變化問題上，情況卻不盡相同。「自由主義的國際秩序」這個概念，無論是在直接還是間接的意義上，都包括政治—軍事事務、經濟關係、生態關係，以及對自由主義價值觀的推廣。這幾個方面在多大程度上相互依賴，如果1945年建立的秩序被打破將會帶來什麼樣的結果，這些還有待於觀察。有些方面可能會繼續保留，而另一些方面則可能消失。

總而言之，領導力並不等於支配地位。在美國的自由主義制度存續的70 年中，總是既有一定程度的領導力，也有一定程度的影響力。今天，美國的優勢有些不如當年，而世界則變得更加複雜，至關重要的事情仍將是美國與他國合作來提供全球公共產品。然而，與中國崛起構成的威脅相比，對這種領導作用的更大威脅可能來自美國國內的民粹主義政治。

本文轉載於「北京大學國際戰略研究院」（ID：PKU-IISS），原刊於《中國國際戰略評論2017》，原題為「美國的領導力及自由主義國際秩序的未來」。注釋從略，圖片來源於網路，感謝版權方授權刊發，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。

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