李劍鳴：美國早期的國家構建及其啟示

原標題：李劍鳴：美國早期的國家構建及其啟示

討論美國早期的國家構建，這並不是一個傳統的歷史學題目，它借鑒了政治學的「國家構建」理論。「國家構建」在英文中叫做「state building」，涵蓋國家理念的形成和變化，國家制度的設置、調整和完善，國家的能力及其發揮的程度和後果。而且，「國家構建」也是一個持續的過程。在美國歷史上，關於國家的理念在不斷發生變化，國家的制度和功能也在不斷調整，總的趨勢是國家在社會生活中的作用越來越強大，人們越來越離不開國家。還有一個與「國家構建」相近的詞，叫做「nation building」，不妨譯作「國族構建」。一個國家要穩定長存，其國民必須克服族裔、文化、信仰、利益甚至人種上的差異所帶來的不利影響，形成國家認同感，對國家保持忠誠，成為一個政治和文化的共同體。這個培育和維護國民對國家的認同和忠誠、以形成穩定的國民共同體的過程，就是「國族構建」。如果說「國家構建」強調的是制度和能力的層面，那麼「國族構建」側重的就是文化和心理的層面。兩者互相強化，相輔相成。成功的國家構建會有利於國族構建，而同步進行的國族構建又能夠促進國家構建。在現代世界，只有國族構建和國家構建齊頭並進、相得益彰的「國族國家」（nation-state），才是比較穩定和鞏固的國家。

美國早期的國家構建，涉及從殖民地後期到建國初期這一歷史階段，在美國的國家發展中具有特殊的意義。在這個時期，美國作為國家經歷了一個「從無到有」的突變，從殖民地變成一個獨立的國家，可以說是真正的「國家形成」（state formation或state making）的過程。而且，美國早期國家在很短的時期之內完成了「幾級跳」：北美最初根本不存在現代意義上的政治國家，17世紀初出現了歐洲人的定居點，到1776年13個英屬殖民地變成了13個獨立的邦國（state），這13個邦國在幾年裡組成了一個邦聯，到1788年邦聯又轉變成聯邦。可見，在短短十幾年的時間裡，美利堅國家在理念、制度和功能上經歷了急劇的變化，濃縮了其他國家幾百年、上千年的經驗。不過，美國人急迫地需要建立一個強大的「state」，但他們作為一個「nation」的意識卻並不十分強烈；也就是說，在「國家構建」和「國族構建」之間存在著一種非常複雜的「張力」。值得慶幸的是，在美國早期的國家構建中，美利堅人的政治理想和社會理想是協調的，他們要建立一個不同於歐洲各國的新型共和制國家，而共和政體又是深深紮根在一個共和主義社會當中的。近期歐美不少學者關注現代早期歐洲的國家構建，認為歐洲現代早期國家演變的趨向在於形成一種「財政—軍事型國家」；但是，美國早期的國家構建走的卻是一條有利於個性發展、保障個人自由的道路，也就是更強調把國家融入社會，使國家權力滲入社會當中以促進社會發展，而不是單純地凌駕於社會之上並控制社會。另外，在美國早期的國家構建中形成的一些重要的理念和制度，對於其他國家的國家構建產生了極大的影響，為有些國家所效仿，甚至照搬。因之，考察美國早期的國家構建，也有助於理解其他一些國家的演變歷程。

對於一個「從無到有」的新國家來說，立國原則構成國家理念的核心。美國的立國本著三條原則。第一條原則是「人民主權」。從理論上說，「人民主權」指的是在一個政治社會中最高的、終極的權力屬於人民。雖然在美國早期國家構建中對「人民主權」的理解和運用存在很大的分歧，但無論如何，在美國革命和建國時期的歷史語境中，「人民主權」原則切合當時政治社會的實際，是一種廣泛的、常識化的信念。在18世紀中後期的美國，「人民」的概念比今天具體得多，有著今天所無法比擬的實在性，人民的形象也相對清晰可辨：他們是那些有權利參與公共事務的白人成年男性。而且，在美國革命時期，從基層社會一直到州和聯盟的層面，有很多的機構和戶外活動構成人民現身的場所。更重要的是，當時有一套切實可行的機制來體現人民主權，甚至讓人民主權得到落實，具體包括立憲權、代表權、選舉權和知情權。另外，由於落實人民主權有不同的方式，美國建國時期還出現了兩種不同類型的民主概念，即人民親自行使權力的「純粹的民主」和人民選擇代表行使權力的「代表制民主」。第二條原則是「共和主義」。在美國早期，共和主義既是一種社會理想，也是一種政治體制。作為一種政治體制的共和主義就是非君主制的政體，所有的官員都經由選舉或任命產生。作為社會理想的共和主義強調的是，這個社會是由相對平等的公民所構成的，公民生活的最高價值是自由，而保衛共和國、維護共和主義純潔性的最可靠保障是公民的美德。所以，共和主義社會就是以平等、自由和美德為基礎的社會。美國革命一代認為，他們的社會是一個天然傾向於共和主義的社會，這個社會必須，而且只能採用「自由的共和制」。雖然當時美國人中也存在君主制傾向，但並不是主流。華盛頓拒絕擁兵稱王，主要不是取決於他的個人品格，關鍵在於美國是一個共和主義社會，華盛頓也是在這個社會中成長起來的，他懂得在美國實行君主制並沒有前途。第三條原則是「憲政主義」。在美國制憲以前，很早就有「constitution」這個詞，但是美國革命改變了或者說擴展了「constitution」的含義。當時美國人開始用「constitution」來指一種寫在紙上的根本法、固定法和最高法。實際上，今天人們所熟悉的憲法，從理念到文本格式，都是美國革命的產物。在美國革命一代看來，憲法的要義不外是兩條：憲法是「掌權的人應當時時遵守的規則」；憲法是「維護自由的永久憲章」。不過，寫在紙上的憲法要變成憲政，需要民眾和當權者都把憲法當作憲法,也就需要有一種憲政文化。早期美國人以憲法崇拜作為核心支柱的憲政文化，對於憲法向憲政的轉化是至關重要的。美國憲政主義的最大特點是有成文憲法的憲政，是一種以限制政府權力來保障公民權利為最高政治準則的政治體制。以上三個立國原則，涉及的是政治國家的合法性問題，以及它的基本目標和運行方式，反映了美國早期的國家理念。

在世界歷史上，有不少國家的立國原則和國家實踐之間是脫節的，而美國的建國者不僅高揚了一套美好的立國原則，而且力圖通過具體的制度和實踐來體現這些原則，落實這些原則。美國早期的國家制度建設中遇到的最大挑戰，就是如何安排國家主權。政治社會的最高的、絕對的權力屬於人民，但人民自己不能掌握和行使這一主權，而必須把主權落實到國家的治理當中，這就是國家主權。美國建國時期國家主權之所以是一個很大的難題，其根源在於美國建國道路具有特殊性，而且當時美國人對待國家權力也有獨特的心理。一方面，美國宣布獨立時建立的不是一個國家，而是13個邦國，它們都號稱擁有主權；《邦聯條例》所設計的聯盟式國家，並不是一個真正意義上的主權國家。另一方面，革命時期的美國人特別害怕權力集中，他們習慣性地把一個擁有巨大權力的政府與壓迫和暴政聯繫起來，希望用各州的權力來平衡和抑制聯盟的權力，防範或減輕壓迫的風險。於是，費城制憲會議採取主權分割的辦法，把一部分主權授予聯邦，一部分主權留在各州，由此建成了一個二元聯邦制的國家。但是，分割國家主權在理論上和實踐上都面臨很大的悖論和挑戰。採取主權分割的二元聯邦制固然是一種不得已的選擇，但無疑是美國早期國家構建當中最大的敗筆，留下了導致國家分裂的隱患。

美國建國一代還設置了一套與立國原則和主權分割模式協調一致的國家制度，這就是多向複合的分權和制衡體制。美國建國者放棄了英國的等級分權理念，對權力的功能做了新的劃分，發展了分權的理論。他們把權力劃分為立法權、執行權和司法權，首次明確地把司法權作為一種獨立的權力；而且他們強調不同功能的權力應由不同的機構來掌握和行使，否則就等於暴政。在三種權力和三個掌權機構的實際關係中，美國人沒有採取英國那種立法權和掌握立法權的議會下院一家獨大的「議會主權」體制，而是強調三種權力的平等和平衡，要在相互制約中實現合作。這種分權和制衡體制的旨趣在於力求合理地分配權力，合理地運用權力，以抑制權力的為惡傾向，保護民眾的自由和權利。

在18世紀中後期的世界，美國政府是一種最複雜、最精微的體制，體現了「權力和自由二元對立」的政治思維方式。誠然，國家構建的一個重要目標，是要讓國家具備適當的功能和能力，能夠維持社會穩定，促進國民幸福，保障國家安全。可是，美國的建國者授予政府的權力本來就有限，又通過分權和制衡的機製為這些權力的行使設置重重障礙，這對國家的功能和能力是否非常不利呢？18世紀的美國與今天很不一樣，那時社會的自足性很突出，民眾和地方社區具有高度的自治能力，不需要國家過多地介入，所謂「管得最少的政府才是最好的政府」的說法，反映了那個時代美國人心目中的國家形象。這時美國政府要做的主要事情，就是儘力與社會的要求相協調，以幫助國民發揮自己的潛能。從功能和作用來看，美國早期的國家不是現代早期歐洲那種資源吸納能力和社會支配能力都很強大的「財政—軍事型國家」。

過去很長一個時期，美國歷史學家通常把華盛頓、傑斐遜、麥迪遜、富蘭克林、約翰·亞當斯等人視為美國的「建國之父」（founding fathers）；當前美國的歷史學家大多傾向於用「建國者」（founders）和「建國的一代」（the founding generation）這樣的詞，來指所有經歷了革命時期、參與了美國建國的人們，並且強調普通民眾在建國中的關鍵作用，把他們當作真正的「建國者」。普通民眾在革命中的主動性和積極性以往確實被低估了，但過於強調民眾的作用也有很大的片面性。美國的革命和建國是一場歷史巨變，參加的人各色各樣，精英領導人和普通民眾都是重要的角色；但是他們互不信任，不時發生衝突，正是精英和民眾在相互的猜忌和衝突中形成的制約與平衡，極大地影響了美國的建國曆程。美國革命中所確立的政治國家，在一定程度上是尋求精英和民眾共治的產物。

革命以後，「美利堅國家」（the American state）一直在發展和變化。當初被視為「必要的惡」的政府，現在已經變成了「必要的善」；當初需要小心提防的消極的權力，現在變成了一種推動社會發展的積極的力量；當初可以為民眾所理解和參與的公共事務，現在已經完全變成了職業官僚和技術專家的「領地」。國家已空前地強大，其權力滲透到了社會的每一個角落，變成了某種「全能國家」。這跟美國革命者所理解和期望的國家相去甚遠。一般認為，美國人一直有著非常強大的反國家傾向，叫做「反國家權力主義」（anti-statism）；這種懼怕和反對強大的國家的心理，限制了「美利堅國家」的發展。但是，國家的理念和類型是多種多樣的，美國的建國者根據他們對歷史和時代的理解，構建出一種在世界歷史上幾乎沒有先例的新國家。從建國到19世紀末，美國的國家理念就是要讓公民釋放能量，自由發展，而不是要他們服從國家的需要，時刻準備為國家做出犧牲。

美國早期國家擁有的主要不是控制社會的權力，而是一種嵌入社會的權力。不過，新政和二戰以來，「美利堅國家」的權力既能滲透到社會，也能進行強有力的控制。美國早期的經驗表明，國家構建的關鍵問題是如何處理國家權力和公民權利的關係，如何處理公共利益和私人利益的關係。相對理想的國家構建道路，應當真正有利於通向社會繁榮、民眾富強和國家安全。這既是美國早期國家構建的歷史啟示，也是當前「美利堅國家」發展所面臨的問題。在這樣一個「全能國家」全面崛起的時代，美國人如何對待民主，如何思考公共政治、公共參與和公民權利，確實是一個值得關注的重要問題。

（本文系作者根據2014年講座記錄縮寫，收入《學術的重和輕》，李劍鳴著，商務印書館2017年。推文轉自澎湃新聞-私家歷史2017年11月30日。）

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