政績造假真不是新鮮事，幾千年歷史裡從沒間斷過

為何自古以來政績造假長存不滅？

歷史大學堂官方團隊作品

文：林雪松

由於不久前的一則經濟數據造假的新聞，政績造假的問題又再次引起了人們的討論。之所以說「再次」是因為在中國歷史上政績造假真的不是什麼新鮮事，可以說伴隨了官僚制度的始終。

當代人不修當代史，今天我們來聊聊中國古代長存不滅的政績造假問題，並嘗試一起來分析並討論中國古代政績造假長存不滅的原因。

要談政績造假，恐怕還要從「政績」談起，顧名思義就是執政的成績。

秦以前是沒有這種東西的，那時雖有為政之人，卻沒有「政績」，因為那時的為政之人是沒有人能給他們打分的。

秦以前實行的是分封制，天子將天下分給諸侯為國，諸侯將國分給大夫為家，層層分封。

因此諸侯國就是諸侯的地盤，至於他治理的怎麼樣，天子並不管。

諸侯對天子有義務，但只要年年納貢，歲歲來朝就足矣了，更何況到後來天子都沒什麼權力了，所以分封制下並沒有人給為政者打分。

雖然沒有監管，但也不一定就會特別腐敗，這並不是因為那時候的為政者道德情操高，而是因為分封制下為政者就是領主，治下的土地是他的封地，因此從他自己的長遠利益看，絕不應該竭澤而漁。

放羊的人都知道殺羊要有個度羊群才能延續下去，領主自然也明白要在一塊地方長期統治，長期收稅，一定要讓百姓能夠存活下去。

（圖）分封制

戰國時候齊國的孟嘗君讓馮諼去他的封地替他收債，馮諼卻把債都免了，孟嘗君很不開心，而馮諼卻說替主人買回了「仁義」。

孟嘗君免官後回到封地得到了百姓的熱烈擁戴，才對馮諼說「先生為我買回的『仁義』，我今天見到了。」

可見領主的愛民是符合他的長期利益的。

秦以後廢分封、行郡縣，官僚體系也隨之誕生，從此為政者不再是這塊土地的主人，而是國家派遣的官員。

所謂鐵打的衙門流水的官，他們和這塊土地沒有長期利益存在。

租的房子自然不如買的房子呵護有加，所以竭澤而漁、殺雞取卵這些禁忌漸漸地就不再是禁忌了。

秦以後，天下是皇上一個人的，因此皇上是考慮長期利益的，這才有了「水能載舟，亦能覆舟」。

但天下太大皇上管不過來，所以需要一個龐大的官僚體系來維持國家機器的日常運行，他與治下的土地和子民間沒有長期利益。

因此從「分封」到「郡縣」，中央集權的問題解決了，腐敗的問題卻出現了。

那麼如何避免地方官殺雞取卵？官員人數眾多，誰是人才誰是庸才？誰是賢臣誰是小人？如何確立官員的升遷任免呢？

為了解決這些問題，官吏考核制度應運而生，從秦漢的「上計」、「考課」等，到明清的「京察」等制度，官吏考核制度貫穿了帝制時代的始終。

有了考核才有成績，有了成績才有「政績」，有了政績，政績造假問題也就出現了。

以考核決定官員的升遷任免，比起世卿世祿自然算是進步，乍一想也是個不錯的政策。

考核倒是不錯，但考核什麼，怎麼考卻很成問題？

中國古代的官吏考核主要考察兩個方面。

一是道德，二是政績。

道德就是忠孝節義，政績就是看稅收多不多，人口有沒有增長（因為古代是長期有人頭稅的，人口多證明「丁」多，「丁」多了繳稅服勞役的人也就多了），治安好不好（主要看一定時期內發生了多少案件，有多少斷了，有多少沒斷，周邊有沒有盜匪盤踞）。

在道德和政績上，不同時期的側重點不一樣。

（圖）秦始皇

漢武帝代以後，儒家思想成為官方指定思想，因此對道德的考察重於對政績的考察在大部分時間裡是主流。

因為儒家思想認為君子追求義，小人才追求利，逼著地方官增加財政收入等於逼著他們去盤剝百姓。

可是這道德應該怎麼考呢？

道德是個很虛的東西，朝廷派下一個考官，到地方上要見好多官，一面之緣誰能看出誰是君子誰是小人？

所以最後往往是誰給考官錢誰就有道德，誰不給錢誰就沒道德。

劉備做縣尉兩袖清風，遇到督郵來巡檢，向他行賄便是清官，不行賄就做不成清官，這就是中國古代官吏考核制度弊端的一個典型代表，它沒有解決考核官吏的人由誰來考核的問題。

東漢以後，一個人孝不孝，廉不廉，就看出身了。世家大族就是孝廉，草根出身就是不孝不廉。

漸漸中國古代的政治家們發現，考察道德是個沒譜的事，都去做道德秀國庫里生不出銀子來，考察政績才是好辦法，標準好掌握，指標可量化，考核起來很方便。

從宋代以後，對政績指標的考核才漸漸開始成為主流。其中追求「指標」追求到極致的時期當屬王安石變法和張居正改革以及雍正朝。

「指標」、「數據」一出，從此政績造假就再也沒有停止過了。

過去考察道德的時候要做道德秀，裝成孝子在父親墳前守孝三年，即便期間生了三個孩子那也還是很苦的。

裝成廉臣每天在人前粗布舊衣，粗茶淡飯多少也要吃點苦頭。

現在上面的人就要一個指標，要一個數據。

數據漂亮升官發財，數據不漂亮捲鋪蓋回家，做一本帳比起做道德秀可要輕鬆多了。

這些指標和數據一旦跟官員的升官發財之路掛鉤，那數據造假一定會不可避免，既然上面要看數據，那做實際工作還不如做數據來得方便。

（圖）漢武帝

舉一些例子。

過去史學界只要是改革變法一律交口稱讚，現在隨著學術界對王安石變法的研究越來越深入客觀，政策的弊端開始越來越多的顯現出來。

變法中爭議最大的一項當屬青苗法，由政府出資在青黃不接的時候給農民發放「貸款」，這本是一個不錯的想法，希望在青黃不接和糧食歉收的時候防止地主高利貸盤剝自耕農而造成土地兼并。

但是落實到實際操作中就產生了很多的弊端，其中重要的一個問題就是，為了大力推行青苗法，王安石規定以發放青苗錢的多少作為考核官員政績的指標，放貸放的越多政績就越好。

但問題是這個青苗法操作起來有難度。

如果貸款放不出去，那就是推行新法不力，政績考核不能通過。

如果放出去的貸款農民還不上，政績考核還是通過不了。

考核不好就會影響陞官之途，那麼有沒有方便執行的辦法呢？

所謂上有政策下有對策，地方官們想出了一個操作方便又能刷高數據的辦法——「抑配」即強行攤派青苗錢。

本來貸款應該是自願的，但是為了多發放青苗錢，地方官強迫每一戶都要貸款，不需要也要貸，而且必須還20%的利息，一年兩次。

本來青苗錢應優先貸給窮人，但地方官為了保證償還能力，要求富戶必須優先貸款。

這樣一來放出去的貸款必然多，政績也必然好。

幾個人這樣做慢慢的大多數地方官就都開始這樣做，因為你不強行攤派你的政績考核將被別人遠遠甩在後面，升官發財也就輪不到你。

推行到最後青苗法完全變成強行攤派了，原本是一個惠民政策最後執行過程中被地方官員執行成了壓榨百姓斂取錢財的苛政了。

這就是唯指標、唯數據式的考核帶來的嚴重弊端。

（圖）王安石

第二個例子就是「限期破案」。

前面說過，斷案是中國古代官員政績考察的一個重要指標。

中國古代沒有司法獨立，司法是由行政官員來執行的，這就是包拯作為開封市市長為什麼要判案，開封府作為市政府為什麼還要執行河南省高院職能的原因。

由於斷案是考核的重要指標，出了重大案件不能及時偵破就會影響升遷之路。但是提高斷案效率很難也很累，有沒有更好的辦法呢？

中國古代的律法不要求證據鏈，只要拿到口供就可以斷案，所以古裝戲裡斷案最常用的一句話就是「從實招來」，即便沒有人證、物證，只要「招了」一切麻煩都解決了，所以今天去衙門旅遊，必不可少的展品就是刑具。

一般人用刑過後生不如死，但求速死，即便不是自己乾的也願意招。這樣一來斷案速度就可以很快，政績考核就可以順利通過。

說了這麼多，中國帝制時代的官吏考核制度，無論考道德還是考政績，無論沒指標還是有指標，似乎效果都不是非常好，這是為什麼呢？

按照黃仁宇先生的看法，中國的官僚政治是一種政治早熟的產物。中國從古至今大部分時間是統一的，很早就形成了強大的中央集權，不同於希臘雅典式的制度，中國從一開始就是一個對上負責不對下負責的垂直官僚體系。

一個縣官能能不能升官發財取決於上級官員，不取決於治下的百姓，這就使政績造假很方便。

如果你需要對下負責，你要欺騙的是一大群人，但是如果只對上負責，你只需要欺騙幾個人就夠了，這就方便多了。

中國整個帝制時代都非常注重吏治，帝王們想盡辦法約束官員，除了今天聊的官吏考核制度，還有御史言官的監察制度，但卻一直是吏治難清。

原因就是在官吏考核中沒有民意的指標，也就是常說的民間疾苦不能上達天聽。

任何指標數據拿來考核官吏的政績，似乎都不如民意來的真實有效，但是由於發展階段的限制，你不可能要求古代帝王們搞出類似今天民意調查、支持率一樣的東西。

（圖）包拯

其實中國古代還真的有一位帝王想到過這個超前的問題，他就是朱元璋。要說哪個皇帝最恨貪官，朱元璋當之無愧。

他出身貧寒，知道民間疾苦，也知道貪官對政權的危害，所以他對貪官最狠，貪一點點銀子就是死刑，還要剝皮實草做成標本傳閱。

可能因為它是平頭百姓出身吧，他就想出了在考核官吏時引入「民意」這一指標。

途徑有兩個，一個是讓老百姓上書朝廷。

這個有點扯，因為百姓上書需要層層代揍，地方衙門根本不可能代揍控告自己的上書。

第二個途徑就是在《大誥》中規定百姓可以在京察的時候組團進京，「當面告訴朕，本境官吏為民患者有幾人，造民福者有幾人。」

等於為了聽取民意鼓勵農民（上）（訪）了，但實際上這又是一句廢話，受壓迫的百姓又怎麼可能有盤纏上京呢，那要付出多大代價？

而且進了京離皇上也還遠著呢。

因此這個政策根本起不到用民意考核官吏的作用，反倒是又被聰明的官員們利用了。

（圖）朱元璋

明太祖時河南有一個官員因為違法亂紀被抓了，跟他一起貪的小夥伴為了救他，組織了「民意代表團」，強迫一干百姓進京為他說好話，還答應提供盤纏。

百姓們啟程之日來領盤纏，官員稱病不見，大家只好自籌盤纏去京城說違心話，後來被揭穿也一併受了懲罰。

……

聊了這麼多相信大家都會有自己的判斷了，既然說討論那就不下結論了，今天就聊到這裡吧。