特朗普混亂的兩周：白宮「操盤手」上位 最高法院成兩黨主戰場

特朗普上任的這兩周不啻為數十年來美國新總統上任後最混亂的日子。

推翻奧巴馬醫保，宣布退出跨太平洋夥伴協議TPP，批准興建奧巴馬任內被否決的能源管線，下令在美墨邊境「建牆」阻擋非法移民......而引發最大爭議的莫過於1月27日簽署的7國「移民禁令」。

何為7國「移民禁令」？

該禁令在未來120天內全面暫停美國政府接收海外難民計劃，無限期禁止敘利亞難民入境，並在未來90天內禁止來自伊朗、伊拉克、利比亞、索馬利亞、蘇丹、敘利亞和葉門等七國的旅行者入境。

禁令推出即引發軒然大波

其一，這一針對具體國家和具體宗教的總統行政令涉嫌違法乃至違憲；

其二，禁令的制定及推出未經過非常嚴格的職能部門及司法部門審核，與慣常程序相悖；

其三，禁令無異於將已經簽發的簽證和綠卡視為廢紙，極大損害美國政府的公信力；

其四，對於很多僱傭外國員工的美國公司而言，這一禁令極大削弱了其國際競爭力，從而在一定程度上降低了美國市場對高端勞動力的吸引力。

「七國禁令」遭到全面抵制

北京時間2月5日凌晨，美國司法部向西雅圖聯邦第九巡迴上訴法院上訴，要求取消前一天「西雅圖聯邦地區法院法官羅伯特暫停7國禁令的裁決」。由於上訴法院由親民主黨法官占多數，未來最終裁決這一「燙手山芋」非常可能會落在美國最高法院手中。

在此之前，圍繞禁令的抵制行動已全面展開。聯邦政府層面，美國國務院、國土安全部均全面暫停實施入境限制令；包括華盛頓、紐約、底特律等地在內數個地區聯邦法官簽發緊急暫緩許可；代理司法部長Sally Yates因公開要求司法部律師不得為禁令辯護，被特朗普「炒魷魚」；國務院超過1000名在職僱員及駐外使館官員通過國務院官方的異議電文（dissent memo）形式抗議特朗普的移民禁令；地方政府層面，包括馬薩諸塞州、紐約州和華盛頓州總檢察長已經表態將起訴聯邦政府、推翻移民禁令。

與此同時，前國務卿麥德林-奧爾布賴特、前國土安全部長傑內特-納波利塔諾、前國家安全顧問蘇珊-賴斯、前國家情報總監丹尼斯-布萊爾、前中情局局長麥克-海登、前美國常駐聯合國代表薩曼莎-鮑威爾及比爾-里查德森為代表的136位曾在過去三任政府（柯林頓政府、小布希政府、奧巴馬政府）任職的外交、國防、貿易、情報領域的副部級以上官員及將軍聯署致信特朗普，抗議移民禁令。

圖為時代周刊推出的封面文章，將白宮首席戰略顧問班儂奉為特朗普的幕後「政治操盤手」

禁令背後：白宮無視成規，兩黨爭鬥升級

除卻移民禁令本身涉及的爭議，這一禁令及特朗普上任這兩周的種種亂象，事實上為我們理解和分析特朗普第一任期的走勢提供了新的立足點。

特朗普核心圈子「越位」

從移民禁令的準備到出台以及隨後的混亂局面均表明，白宮在這一系列過程中徹底拋棄了國務院、國土安全部以及國會相關委員會這些慣常情況下應該提前介入禁令籌備過程的政府部門和機構。

更重要的是，特朗普的核心團隊在這樣一個反常規的過程中扮演了主要角色。被特朗普任命為白宮首席戰略顧問的前極右翼媒體Breitbart負責人史蒂夫-班儂（Steve Bannon）同時獲委任為國家安全委員會成員，這一設計使得巴儂可以在國家安全、外交、防務、移民等政策領域對特朗普施加直接影響，成了美國總統的實際「操盤手」。

以首席幕僚班儂、高級政策顧問史蒂芬-米勒（Stephen Miller）和國家安全顧問麥克-福林（Michael Flynn）為代表的特朗普核心政策圈成員上位的同時，國家情報總監、參謀長聯席會議主席等此前在國家安全委員會中擁有重要地位和影響力的官員事實上已經被邊緣化了。

過度依賴諸如班儂之流毫無政治經驗且立場極端化的幕僚、邊緣化長期浸淫情報系統和軍隊管理層的官員，事實上極大加劇了特朗普政府未來政策的不確定性。

這種無視成規、無視制度的做法雖然符合特朗普一貫作風，但其忽略了成規、制度存在的必然性和必要性。如果繼續以此風格行事，特朗普政府的公信力將嚴重受損，美國作為一個主權國家的公信力也會受到影響。

國會已無力「監督」特朗普

特朗普不顧必要審查程序、直接推出總統行政命令，無論命令內容是什麼，已經建立了一個危險的先例，即總統可以繞過國會和政府部門的諮詢意見、自行其是。

由於共和黨在國會兩院中的多數席位很大程度上得益於2016年大選中特朗普帶動的中西部白人選民票，因此國會共和黨不太可能與特朗普大唱反調——對於國會議員而言，當選和保持本黨多數是首要政治任務，而緊跟特朗普、拿穩中西部白人票倉，則是共和黨在2018年中期選舉中繼續保持國會兩院多數的必由之路。

國會共和黨對特朗普的高度依賴意味著在接下來數年時間裡，美國三權分立體系中立法權（國會）對行政權（白宮）的監督將會非常有限。換言之，移民禁令將絕不是特朗普最後一次繞過既有程序自行其是；在其接下來的任期中，枉顧既有程序、利用國會共和黨對其政治依賴將會是家常便飯。

最高法院目前保守派和自由派法官各有4人。（資料圖）

兩黨短兵相接、刺刀見紅

基於以上分析，守住美國最高法院的司法權成為了當前美國民主黨鉗制特朗普政府的最後陣地——這就意味著民主黨將不惜一切代價拖延特朗普提名最高法院大法官候選人尼爾-戈薩奇（Neil Gorsuch）的確認程序，阻止打破最高法院中保守派和自由派法官各4人的平局。我們可以進行如下態勢推演：

——由於特朗普不顧程序推出極具爭議的移民禁令，兩黨在國會的鬥爭不得不提前短兵相接。移民禁令的最終裁決落在美國最高法院手中。

——民主黨勢必祭出大殺器「冗長發言（filibuster）」以阻撓大法官候選人戈薩奇提名通過。（根據議事規則，終結冗長發言需要60票，而共和黨目前在參議院中握有52席。由於兩黨火力全開、短兵相接，共和黨「策反」8名民主党參議員的難度之大可想而知。

——為此，特朗普已向參議院共和黨領袖米奇-麥康納（Mitch McConnell）建議採取「核措施（nuclear option）」，即改變大法官確認規則，將終結冗長發言的60票多數改為過半數的簡單多數。

——當然，這一重要規則的改變將帶來巨大的影響：如果「冗長發言」規則被徹底改寫，那麼參議院的議事規則和議事傳統也將面臨全面變革。這意味著此後的立法和議事程序將與此前美國國會數十年規則完全不同。

與此同時，未來較長一段時間裡，兩黨鬥爭的主戰場轉移到了最高法院大法官的提名確認上，國會真正著手稅改和推翻奧巴馬醫保法案的時間表將可能被大大推遲。

作者：封楚誠，全球鋒報觀察員，哥倫比亞大學政治學碩士。（本文僅代表作者個人觀點。）

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