行賄猖獗的大清帝國——從制度腐敗化到腐敗制度化

油畫中的廣州十三行（資料圖）

廣州的「公行」商人們開始籌建一種基金：每家公司繳出利潤的10%，存入共用的資金池。而其作用，除了作為參與者們的行業保險外，更多的是為了應對政府層出不窮的勒索。

在強大而貪婪的公權力面前，商人們抱團取暖，合資行賄，分攤成本，並對這一基金的使用，實行嚴格的集體監管。這是頗具大清特色的一種「制度創新」。這一創新，很快就走向了國際化：凡是與「公行」有商業來往的外商，都必須繳納貨物價值的3%，作為「規禮」，滾入基金池中，實現風險共擔、利益均沾。

這是18世紀70年代，大清帝國最為輝煌的乾隆盛世。

1、天子的私家海關

這一基金，名為「行佣」，即「公行所提取的傭金」，又名「行用」，即「公行所需的公用金」。英文名稱則為Consoo Fund(公所基金)，其中Consoo一詞，即漢語「公所」的音譯。

「行佣」的發明者是「公行」的商人們，又稱「行商」，他們更為著名的一個稱號，是「廣州十三行」。學界一般認為，十三行並不是指13家行商，而是泛指獲得了政府的授權、壟斷了外貿的行商們，他們的數量總是在不斷的變動，而之所以用「十三行」這個名稱，更大的可能是因為當時洋商們在廣州開設的「夷館」有13家。

1720年12月25日，普遍被當作「公行」成立的時間。這天，廣州最大的行商們，在神像前宰雞盟誓，訂立行規13條，結成一個類似「托拉斯」的貿易聯合體。參加盟誓的行商，有16家，其中頭等行5家，二等5家，三等6家，按等級分攤經費。這家機構在次年就在外商和非行商的中國商人聯合反對下，悄然廢止。

很多學者，包括大清國的洋幹部、著名的漢學家馬士，都將1720年當作十三行的起源，顯然，這是混淆了十三行與「公行」的概念。在「公行」這個行業協會性質的機構成立之前，十三行就早已存在了。1937年學者梁嘉彬在其《廣東十三行考》中指出，1720年「無非為十三行商始有共同組織(公行)之一年而已」。他認為，在1685年康熙設立「粵海關」之前，就已經有十三行的存在。這一說法，得到了著名史學界吳晗的贊同。並且，吳晗根據《嘯亭雜錄》的記載，兩廣總督吳興祚「奏通商舶，立十三行」，進一步推論「十三行之立，當為康熙二一至二四年(1682—1685年)四年間事。」

十三行的出現，是清帝國解除海禁的直接產物。1684年，31歲的康熙皇帝表示：「先因海寇，故海禁未開。為是今海寇既已投誠，更何所待。」於是，實施了28年的海禁被廢除，並在次年設立了閩粵江浙4個海關，其中尤以廣州海關最大。

值得注意的是，儘管大多數的外商都將海關當作中華帝國的政府部門，但實際上，4個海關卻實行的是雙重領導：名義上是國家財政部(「戶部」)的派出機構，實際上的領導權，卻在皇帝的私人機構「內務府」手上。

所有海關和大多數「常關」(設在陸路上的關稅機構)，其掌門人均是內務府出身。執掌海關的「關差」，是與管理鹽、漕、河同樣最有油水的肥缺。海關關長(「海關監督」)的人選，形式上由各部門保舉，「請旨簡用」，實際上是皇帝直接任命，即便其級別不足以與地方督撫平級，其實際地位卻毫不遜色。主管幹部的吏部、主管財政的戶部及海關所在的地方督撫，在正常情況下，都難以干預海關的人選及工作。「海關監督」一身二任，行政職務是戶部的分司，任滿即止，而本職則依然是內務府官員，任滿後依然回到內務府，或在內務府掌控的其他機構中調任升遷。

皇帝越過政府而直接干預海關人選，嚴密控制海關，首先是政治上的需要：畢竟海關除了收取關稅之外，在經濟上還要承擔外貿管理之職責，在外交上更要承擔「懷柔遠人」之使命，這些都關係到政權的維穩大局。其次，海關也是辦理「皇差」的主要平台——這些皇差，大多數都沒有、或者不便於納入財政的計劃內資金，而需要由海關悄悄地辦理，海關因此成為皇帝的最大小金庫之一。

正是在這樣的制度設計下，海關的收入主要分成了兩大塊：一是應該繳納給戶部的關稅，這部分實行定額制，而且定額很低；二是應該繳納給內務府的「關余」——理論上，這應該包括關稅之外的所有收入，進入皇家的小金庫，不在戶部的審計監控之列。

對於關稅，此時家底頗厚的大清國，似乎並不十分在意。與後世一般的印象完全不同，清代的關稅即便在鴉片戰爭之前，沒有「帝國主義」堅船利炮威脅之下，也都十分低廉。據民國學者王孝通研究，當時中國的進口稅率一般低於16%，出口稅率則在4%左右，比同時期實行自由稅率的法國還低(《中國商業史》)，可算是當時國際上的稅收天堂。這點，從同時期西方商人和外交官的大量記載中，也可以得到佐證。西方商人後來不斷積累的不滿，並非針對顯規則的關稅，而是針對關稅之外的各種潛規則的額外勒索。

從康熙開始，直到道光，歷任皇帝都有不少批示，強調關稅的徵收並不是看中經濟收入，而要注重「嘉惠遠人」的政治效應，「天朝嘉惠海隅，並不以區區商稅為重，務隨時查看情形，固不可於國體有妨」(《粵海關志》)，並期望通過關稅的槓桿作用，將外商的活動範圍控制在4個通商口岸之中，以堵絕外夷對天朝的任何和平演變。

即便不願承認，海關、尤其是廣州海關帶來的巨大利益，對皇家來說依然是一筆不小的收入。美國學者Frederic Wakeman在《劍橋晚清史》一書中指出：「按照清朝政策的公開表示，商業利益服從國家的政治利益。但在私下裡，甚至清朝歷代皇帝都把廣州貿易視為個人利益的重要來源。海關監督被外國人誤認為是戶部的代表，實際上，他由內務府授權，負責把廣州每年海關稅收多達 855000 兩的現銀輸入統治者的私囊。海關監督功績之大小，視其滿足皇帝私人定額的能力而定。」

正是在這個意義上，粵海關被稱為「天子南庫」，而北京崇文門稅關，則被稱為「北庫」，共同構建了巨大的小金庫。

包括康熙、雍正、乾隆在內的「英主」們，根本也沒有想到：他們這種把「國」「家」分立、並將「家」的利益擺在「國」前的做法，造成海關制度的先天痼疾。這種制度性的缺失，成為激化帝國腐敗、乃至引發對外戰爭的重要因素。

2、貪腐的頂層設計

海關的肥缺由皇家的私人機構內務府包攬，但在內務府中，要獲得到海關工作的機會，依然必須經過激烈的競爭。

最高領導核心也深知其中的利益之大，為了「擺平」自己身邊的人，讓大家利益均沾，海關監督的任期都很短，康熙時一般是1年、多者2年，這個傳統一直被延續下來。乾隆甚至在一篇諭旨中坦承：「在京滿漢司員人數本多，此等得項較優之差，自應令其均沾普及。」

甚至，一些在別的稅關留下虧空的官員，反而被安排到粵海關這種位置，以便其能利用粵海關的灰色收入填補漏洞。道光年間，擔任滸墅關監督的延隆落下了20.9萬兩的虧空，擔任淮安關監督的中祥落下25.1萬兩的虧空，都被改授粵海關監督的職務，以便翻本。

如此「頂層設計」，從開始就把海關制度當作了上至皇帝、下到胥吏的分贓制度，變相地鼓勵了海關官員營私。

粵海關監督當然是這個分贓體系中的樞紐。這個職務「一向是由皇帝欽派的滿洲人擔任，他是代表宮廷和宮廷人物的。在他滿足了他北京的恩主們(和恩主婦們)的慾望之後還有餘裕時，他也可中飽，自行積聚一份家私。他一到任就必須有所報效；在這從來長不到3年的任期之內，仍舊要經常不斷地報效；並且在他可以滿載而歸之前，也還要再作報效。他從頭到底一直報效。那些相繼而來的步驟使得這個官職的外水日益減少，但是據一位權威人士在1895年記述當時的情形時，還估計粵海關監督在任內每年經常送往北京的禮物，價值不下100萬兩。別的權威人士曾經譏諷地說：在支付了為維持大批僚屬生活的徵收費用之後，他任內第一年的凈利是用來得官，第二年的用來保官，第三年的用來辭官和充實自己的宦囊。」(馬士《中華帝國對外交往史》)

到18世紀末，這種營私舞弊行為惡性發展，每個海關監督在3年任期內所能做的一切就是盡量飽其私囊。「一個『廣州利益集團』形成了，它逐漸把從貿易吮吸來的款項變成了與外商或公行有關聯的所有大、小官吏的資財。」(馬士《中華帝國對外交往史》)

海關制度在成為分贓平台的同時，也成了一隻寄生吸血的巨大螞蝗，外商與行商成為「宿主」。而在大清特色的制度下，行商作為外貿的第一責任人，應對螞蝗便成為其第一要務。

制度設計上，行商雖然主要聽命于海關，但是，無論是兩廣總督、廣東巡撫還是廣州城裡的其他各種衙門，都能有各種各樣的方式管到行商們的頭上，八仙過海各顯神通，對於這些神通各異的八仙，行商們自然是誰也不能得罪、誰也不敢得罪。

「公行」一方面作為政府的代理人並得到政府的充分支持，另一方面又作為官吏們想要從中大撈一筆財富的輸導線。「粵海關監督必須在他作為正式陳報的徵收以外找到一筆巨款，如果拘泥於固定稅則就會使他做官的主要目的成為泡影；因此，公行就被他用作榨取對外貿易的工具，並從中勒索一筆自羅馬帝國鼎盛時代以來無與倫比的私人收入。總督也必須裝滿他那隻張大了口的錢袋，因為他具有維持法律和秩序的最後責任；他隨著粵海關監督之後，也分潤一部分贓款；同時從一世紀的經驗中已經察覺，要使外商按步就班地遵守官吏制定的法律和他們的命令，最便當的方法就是通過公行。這對於總督是這樣，對於廣州的每一個官吏也是這樣，公行成為所有爭執的不可缺少的緩衝物了。」(馬士《中華帝國對外交往史》)

這種多管齊下的勒索，對行商和外商造成了巨大的壓力，不僅增加了他們的成本，更令他們對那些無規則可循的潛規則成本不可預測。

3、難以承受的勒索

1724年，行商們開始用腳投票了。大批行商為了逃避廣東的苛捐雜稅，轉移到了福建廈門。

1727年，不堪重負的廣州洋商們揚言，如果廣州的官員們再不控制勒索的胃口，他們將離開廣州改去廈門。這一威脅換來了粵海關的一道承諾：不課徵多於正稅的數額。但次年，他們就不得不接受額外的10%的從價附加稅。1732年，洋人們再度抗議，並將商船停泊在虎門口外，拒絕入港，要求取消1715年後增加的所有苛捐雜稅，粵海關部當即應允，但從未落實。

外商們的負擔主要是三塊：正稅一是「船鈔」，即根據船隻的大小、長寬以及路程遠近收稅，但因為估算困難，實際操作中基本按照船隻梁頭的長寬為標準定稅，所以又叫「梁頭稅」。正稅二是「貨稅」，就是根據不同貨物課稅。中國的正稅，即便加上4%(康熙時)、最高甚至10%(乾隆時)的附加稅，比諸當時的西方諸國，依然十分低廉。

正稅之外，是雜稅。據Peter Auber出版於1834年的《中國政府、法律及政策大綱》一書，潛規則下，每艘商船必須繳納高達1950兩銀子(相當於如今39萬元人民幣)的苛捐雜稅，雖然外商們先後在1734年、1737年、1747年、1752年、1754年、1760年等年份提交了6次抗議，全都無效。

美國當代學者Frederic Wakeman指出，海關監督的日益貪污腐化，與貿易壟斷商的信用日趨不穩定及鴉片自由貿易的興起，構成了破壞經濟平衡體系的三大因素(《劍橋晚清史》)。

在強大的公權力下，「奶牛」們的選擇空間越來越小。

1754年，行商中的一部分，被政府賦予了一項更嚴峻的任務：擔任外商們的「保商」。「保商」的壟斷地位得到了加強，所有外貿必須經由他們進行，其他中國商人包括行商不能染指。外商只能把貨物賣給自己被指定的「保商」，並且，價格是由「保商」來確定，外商可以選擇接受價格或者帶著貨物離開，而不能更換「保商」。

除此之外，外商們就什麼都不需要操心了。根據新的法規，「保商」必須為外商安排辦公室、樓房、住所，物色僕人並替僕人們作保，過駁貨物等，但行商也要為外商的「奉公守法」承擔第一責任。而政府對於「保商」們的基本要求，就是他們必須為行商及外商應該繳納的各種稅費承擔無限連帶責任。

3年後(1757年)，外商們選擇港口的權利也被取消。帝國中央頒布的一道法律，確定廣州是唯一的外貿港口，「它的目的是要把商人們緊密集結在一起，以便使貿易的管理和監督更加容易，尤其是使關稅的徵收更加方便。」(《簡明英國經濟史及理論》)外商們對於「一口通商」的任何抗議，都毫無結果，只能就範。「一口通商」的政策，保障了廣州的外貿壟斷地位，也同時固化了有著先天致命問題的外貿及海關體制。圍繞外貿而展開的腐敗，日趨激烈。

當時擔任兩廣總督的李侍堯，為了強化廣州的「一口通商」，頒行了《防範外夷規條》，並著手恢復「公行」，以便應對集中到廣州一埠的洋船。行商們此時為了獲得更大的壟斷利益，主動貼近政府。

這次「公行」重設，將行商們分為外洋行、本港行、福潮行三種，分別負責外洋貿易、進貢納稅和潮州福建商人貨稅三大板塊，對西方的貿易第一次完全獨立管理。

但是，這種「公行」的組織形式畢竟鬆散，而承擔的責任又過重，10年後，當時建議開設「公行」的商人潘啟，又建議關閉公行，理由是「公辦夷船，眾志紛歧，漸至推諉，於公無補」。這一建議，得到了官方的支持，兩廣總督李侍堯會同粵海關監督德魁批示：「裁撤公行名目，眾商皆分行各辦」。

這其中，很關鍵的一個原因，是行商們分工之後，「行商責成愈專，而政府課稅亦愈重」，並且在連帶責任下，造成單個公司的經營風險經常被放大為全行業的風險，為數極少的「保商」們承擔了過重的責任，「行商倒閉破產不能完納政府課稅者續出」，不得不為行商們墊付稅費乃至來自政府的其他勒索。

馬士記載：「公行的行商們自然是慘受敲詐，1771年已經發現其中有很多家破產，此外還拖欠了應付給官方的款項。」為此，潘啟等又用金錢開路，賄賂了李侍堯，取消了「公行」，但這筆費用最後由反對「公行」的英國東印度公司報銷。

4、行賄基金的出台

「公行」取消之後5年(1775年)，被再度恢復，這次商人們獲得的壟斷權更大了，可以專攬茶葉、絲等高利潤的大宗貿易，並且獨家代理外商在華的供銷，按總額收取3%的費用。

當然，其所承擔的連帶責任更重，外商將不再直接繳納關稅等，「公行」成為外商與帝國政府之間的防火牆。

「公行」的定位至此確定，直到1842年被《南京條約》廢除，「公行」(Co-hong)在很多地方也被老外們稱為「官行」(Kwanhong)。

連帶責任的加重及政府勒索的加強，令「公行」產生了強烈設立公共避險基金的衝動，這直接導致了「公所基金」的誕生。

推動「公所基金」的第一個動力，在於帝國政府要求「公行」承擔起講合同、守信用的模範，凡是拖欠了外商貨款的，一律由「公行」先行賠付。這是一個財經制度上的「連坐法」。而第二個更為強勁卻不便說出口的動力，則在於帝國政府及其官員對「公行」的勒索日益加強。

這種基金的準確成立時間，說法不一。Frederic Wakeman在《劍橋中國晚清史》中說：「行商為了保護他們自己，於1775 年建立一種秘密基金，公所的每個成員要把他貿易利潤的十分之一交作基金，在必要時用來應付官吏的勒索。到1780年公所基金才公開並正式規定向外國進口貨徵收3%的規禮，這是一筆附加稅，名義上是要保證行商能償還外商的欠款。」

遺憾的是，Frederic Wakeman並沒有標註出這段論述的史料來源。考察早年的英文著作，這一日期的說法區別很大：

在各種說法中，沒有異議的是，這個特殊的「公所基金」，的確是在「公行」定位成型後出現的產物，而其用途一是作為行業保險，二是為了應對政府的勒索。

這筆基金是龐大的，行商們必須繳納年利潤的10%，而外商們則必須繳納貨物價值的3%。這種潛規則，老外們並不喜歡，儘管他們對中國低廉的「正稅」讚不絕口。1793年，在著名的馬戛爾尼出使中國時，他的使命之一就是「擺脫廣州官吏強加於該口岸貿易的限制和勒索」，這是英國政府第一次向中國政府提出的反腐敗要求，但如同他要求自由貿易一樣，最後毫無結果。

外商們統計出的「公所基金」用於支付政府勒索的數額，是驚人的。根據1807~1816年的統計，剔除其中的支付外商債款的部分，純用於政府勒索的是：

其中，1809年的數額之所以龐大，是這年「公所基金」支付了一筆12萬兩(約合人民幣2400萬元)的「皇上萬壽慶典」贊助款。

這些開支，除了每年5.5萬兩的「貢價」(「公行」上繳北京的固定規費)之外，大量的都是「軍需」「軍費」「河工」等。而這些均是正項稅費之外的額外負擔。

《劍橋晚清史》更是指出：「東印度公司經查明者，在1807 年和1813年之間從公所基金中至少公開支出了總額498.8萬兩銀子。」這是一筆更為驚人的數字，相當於年均70萬兩，當然，其中包括了為行商們代償外商債款。遺憾的是，《劍橋晚清史》沒有提供這個數據的具體出處。

催生行賄基金的制度根源，除了海關制度外，還有財政制度。

清帝國政府並沒有完善的預算制度，在「永不加賦」固定了最大宗的田賦之後，財政的任何額外支出，都需要臨時的額外課徵，而這種缺乏規範的行為，給官僚體系提供了極大的尋租空間。

「額外征課和徵收人員的攤派，雖然一向為中國政府的清議所不齒，叫它做『勒索』或『聚斂』；但徵收方法既然給個人貪污大開方便之門，它就仍舊不失其為中國的制度。」(馬士《中華帝國對外交往史》)

財政成為「腐敗化制度」的另一個體現，是帝國地方政府的開支，並沒有規範財政撥款，而必須由各級行政長官在自己的俸祿中自行解決，這為他們的勒索提供了最為理直氣壯的客觀理由。「在西方，徵收人員都各有一定的薪俸，也可能對他所徵收的款項另給酬金，但一定要由國庫核給；並且縣行政首長也有一份適當的和足夠一切開支的薪俸。中國卻不是這樣，徵收人員和縣行政長官都必須設法自給。徵收人員雖然自收攤派，但不要錯誤地以為他所得的稅款可以完全放進私囊；為了保全他的地位，他還必須要填滿所有他的直接上司們的欲壑，使他的上司們剛巧都能得到那中國意義的所謂「薪俸」。知縣到任之後，必須在他的任內每年一度或數度對他的直接上司，即知府和道台，有所報效，數目的多寡，看缺的肥瘠確定。他更要使省里的權要，即臬台、藩台、巡撫、總督等都能滿足慾望，因為他的得缺、留任和升遷都完全取決於他們的喜怒；他也不可忽視大人物們的文案和師爺一類人員，因為這些人都能在他們主人的耳邊給他說好話或者說壞話。知府和道台也是這樣；粵海關監督和其他優缺也並不是例外。省中的顯貴也必須在京師設法鞏固他們的地位，他們把得自僚屬的一部分贓款也要照例以差不多一定的數額轉手奉獻給京官、樞臣和宮廷的內侍，如果忽略了其中的任何一人，這人就會設法弄得這個但圖自肥的官吏也一個錢都剩不下，或者阻礙他的升遷，甚至對於有利該省的一切建議也多方留難。」(馬士《中華帝國對外交往史》)

對於「公所基金」，《劍橋晚清史》認為「是1796 年以後席捲中國的社會混亂的標誌。在乾隆時代的最後幾年，出現了傳統王朝衰敗的最初跡象……」

「公所基金」作為行賄基金，行賄的對象是官方，而非政府官員個體。對於政府官員的私人孝敬，自然不在基金的支付範圍之內，而要由行商們自行解決。一個政權放棄了顯規則的正道，卻要從潛規則的歧途上聚斂，自然難以避免整個體制乃至全社會的腐敗與沉淪。

政府及其官員的需索越來越大，行商和外商們不堪重負。而就在他們疲於奔命的時候，一種利潤高昂得足以應對政府勒索的商品適時地出現了，那就是鴉片。

5、鴉片生意的利益鏈

針對官員私人的「行賄基金」，很快就在葡萄牙統治下的澳門誕生了，並且完全依靠鴉片的支撐。

1820年，澳葡當局專門設立了一個基金，對輸入澳門的鴉片每箱徵收40銀元，專款專用於對大清國領導幹部的行賄。根據當時鴉片進口量推算，這一行賄基金每年可收10萬銀元(約7萬兩，摺合如今1400萬元人民幣)。

這一基金的管理人，是一位小名叫做「阿西」的廣東鴉片販子葉恆澍。次年(1821年)，葉恆澍因殺人或者雇兇殺人被捕，但在監獄中，為了自保，他揭出了與殺人案無關的大量行賄細節。美國傳教士衛三畏在其著作《中國總論》中記載，葉被捕後，受到了香山官員的刑訊逼供，為了報復，而將行賄基金的事抖了出來；馬士認為，葉恆澍堅信把官員們拖進來可以為自己免罪，而向廣州府檢舉揭發(《東印度公司對華貿易編年史》)；現代歷史學家格林堡則認為，葉是直接向中央揭發的，並且，中央還為此下派了工作組……

無論如何，對官員們受賄信息的掌握，最後保住了葉恆澍的性命——為換取他的沉默，廣東當局只能以販毒罪對他輕判，枷號一月、發近邊充軍、到達配所後杖一百，絲毫不涉及殺人的重罪。

鴉片貿易與行賄基金之間的關聯，至此開始暴露。而此前，鴉片早已悄悄地在「公行」的貿易中開始發揮重大的作用。而且，隨著政府勒索加重，鴉片貿易的重要性就越大。

鴉片的厚利與走私的泛濫，與官方公開的禁煙強度成正比。

有學者統計，從乾隆四十五年(1780年)到道光十九年(1839年)，大清中央與地方各級政府，在這60年間總共下發了45道嚴禁販運和吸食鴉片的諭旨、文告，旗幟不可不謂鮮明、態度不可不謂堅決，但是，鴉片的進口量及吸食人數卻依然急劇攀升，禁令反而成為鴉片貿易和利潤率的激素，而公權力因為既可毀滅鴉片貿易，也可為走私鴉片保駕護航，其身價大為提升。

主張放開鴉片貿易的許乃濟，對此的見識遠比林則徐深刻：「然法令者，胥役棍徒之所藉以為利，法愈峻則胥役之賄賂愈豐，棍徒之計謀愈巧」。

外商們對此也有相同的看法：「儘管皇帝會查禁這種貿易，並也會一再嚴旨重申禁令；儘管總督會恪遵上諭發布告示，總督和粵海關監督也會傳諭行商慎遵法令；但是總督、粵海關監督、巡撫、提督、知縣以及再往下到那些與衙門略有瓜葛的小人物們，只要他們覺得可以從中取利，對於法令的不斷破壞也就熟視無睹了。他們發現在禁令之下，使他們可以得到更多的好處，因為他們不但可以征課更大的數額，而且所征款項絲毫都不必列為稅收奏報；這些陋規可以毫不費力就從中國買主處徵到。」(馬士《中華帝國對外交往史》)

除了從廣州的「公所基金」、澳門的「行賄基金」等處間接受益外，負責查緝走私的水師巡船，乾脆直接從鴉片走私中受益。兩廣總督阮元在給中央的報告中坦陳，以緝私為名而從鴉片中分潤的，上至副將、守備，下至普通士兵。拿獲鴉片之後，他們要麼「私賣分贓」，要麼「得勝放縱」。

到1826年，貓和老鼠在多年相互試探之後，終於達成了和諧同盟：走私者向緝私者每月繳納36000兩(摺合如今720元人民幣)買路錢，緝私者則「放私人口」，為走私護航。這是一筆相當客觀的收入，緝私者一年可以獲得相當於如今8640萬元人民幣的保護費——這已經不是賄賂，而是分紅了。

在貓鼠同盟中，知名度比較高的是廣東水師副將韓肇慶。這位相當於廣東海軍司令員的高級軍官，「專以護私漁利，與南洋船約，每萬箱(鴉片)許送數百箱與水師報功，甚或以師船代運進口，於是韓肇慶反以獲煙功，保報總兵，賞戴孔雀翎。水師兵人人充紊，而鴉片(走私量)遂至四五萬箱矣」。

福建的水師也不落後，「收受陋規，每船得洋銀四百圓、六百圓不等」，水師收入「得自糧鈉者百之一，得自土規者百之九十九」——緝私者的收入，居然有99%來自走私的分紅，也難怪出現了「海口兵弁代藏毒品」的故事，甚至，「夷船之鴉片一時不能進口，往往寄頓於炮台左近」。

馬士在《遠東國際關係史》中指出，隨著大清政府對鴉片的禁令加強，「禁煙造成關稅停徵，但是卻被賄賂代替，而賄賂居然三倍於關稅。」這位深諳大清國情的漢學家說：「用不著說，帝國官吏是貪污的；在違禁品的征課上，他們所乾的，正是自從有人懂得那一套以來、中國官場上就一直在干著的那種勾當，也就是能向商人榨取一文便榨取一文。非法貿易的擴張，之所以超過為「公行」壟斷權所束縛的合法貿易而駕凌其上，正是廣州和沿海口岸官吏們賣放的直接結果。一面使這種貿易擴張，而一面又把禁令列諸法典，以備不時之需。這對有關的官吏們是有經濟上的好處的。」行賄基金的潤滑作用十分顯著，「一等交涉停當，各方面的眼睛就立即都閉起來了，甚至連在走私船隻邊上的緝私艇上官員也不例外。」

此後，隨著鴉片走私規模的不斷擴大，貓鼠遊戲也在不斷升級。廣東地方官員經常佔據道德高地和權力優勢，推動對鴉片貿易的更嚴格管制，從而拉高權力尋租的價碼。而其中最為重要的制度設計，就是把行商和「公行」推向第一線，讓他們作為反鴉片走私的第一責任人，政府因此得以規避了緝私的義務，而享受彈性監管的好處，既可以高調打擊走私，抬高「尋租」的行情，又不必親自動手，且可以隨時推卸責任。

6、禁煙幕後的推手

在幾次被「釣魚執法」後，忍無可忍的行商們，在1821年向外商們發出書面警告：停泊在黃埔水面上的鴉片走私船隻必須即刻退出，否則「公行」只能提請官方強力介入；今後只有出具不裝載鴉片的「甘結」(保證書)，「公行」才能對外商的商船予以擔保。而「公行」的擔保，是外商在華進行貿易的通行證，沒有擔保，一切貿易都是非法的。

外商們開始還置若罔聞，「公行」商人卻絕不敢再與官府玩遊戲，他們主動向官方舉報了涉及鴉片走私的4艘外籍商船，其中英國商船3艘、美國商船1艘。官方隨即對這4艘船予以強制驅逐。4艘船被迫退到了當時被當做「外海」的伶仃洋，並在那裡繼續進行鴉片批發交易。

從這一天開始，中國的鴉片貿易進入了所謂的「伶仃洋時代」，一直延續到鴉片戰爭爆發。

而「伶仃洋時代」的最大變化，就是行商們在鴉片走私中的中介作用大大下降，這導致了官商勾兌程序的巨大變化——外商們越過了華商，直接與官府開始勾兌，用馬士的說法，這「大大提高了行賄的效率」。

馬士將鴉片走私的「伶仃洋」時代，分為3段。第一階段，從1821~1828年，伶仃洋逐漸形成鴉片集散中心，外商開始直接面向終端渠道批發鴉片，原先的中介者行商們日漸推出，鴉片的走私量從1811~1821年的年均4494箱，增加到1821~1828年的年均9708箱。

1828~1835年，是「伶仃洋」時代的第二階段。在兩廣總督於1828年頒布了更為嚴格的禁煙令後，鴉片交易市場再度向北擴張，到了閩粵交界的南澳。這一時期，鴉片的走私進口量猛增到了年均18712箱。

自1835年到鴉片戰爭爆發的1839年，「伶仃洋時代」進入全盛時期。精簡了行商這一中間環節後，外商們的利潤大大提升。鴉片走私大幹快上，年均進口量達到了30000箱。

在「伶仃洋時代」，在廣州經商的外商們，因為原先的「硬通貨」鴉片被禁，無法以貨易貨，只能將在伶仃洋銷售鴉片後的白銀，帶到廣州採購回程的中國商品，多了道程序。但這一來，他們在廣州的交易就成了純粹的採購，而沒有把柄可抓。一個「乾淨」的商人，對一個期待「不幹凈」的官員來說，就是一筆損失——廣州的官員們少了巨大的灰色收入。同時，因為都在外海進行交易，並與中國的消費終端日漸實現了無縫對接，外商們開始不再將大清國的緝私幹部當幹部看了，這大大激怒了這批既得利益者。

既得利益的淪喪，令廣東的官員們開始真的痛恨起鴉片貿易了，並試圖懲罰那些破壞潛規則的人。「現在，外國走私商們把這張從非法貿易徵集非法陋規的網撇開了，官吏們體會到他們所貪圖的那部分好處竟被掠奪了，他們過去就是因為有這份好處，才願意閉著眼睛不管的；於是一個用一場奏摺、諭旨、告示、命令和彈壓等為武器的戰爭開始了。」(馬士《中華帝國對外交往史》)

主張禁煙的林則徐等，突然發現自己贏得了體制內同僚們前所未有的支持，儘管那些同僚很長時間都從鴉片走私中分得巨大的紅利。而後世的讀史人，也往往想不到，被愛國口號包裝的反鴉片鬥爭中，還有著難以言說的利益博弈。

鴉片戰爭前，清帝國的腐敗就已經名揚全球，但即便是西方人也意識到，這與其說是中國人身上沒有流淌著道德的血液，莫如說是制度性缺失帶來的「技術」層面的問題。

帝國海關除了被賦予過多的政治使命外，也成為最高領導核心(皇帝)彰顯自己私心的標誌，並因此將「潛規則」作為主流；而帝國財政制度的落後，導致「苛斂」與勒索成為官僚體系、尤其是地方政府維持正常運轉的「潛規則」。當「潛規則」成為體制主流後，官僚基層「搭便車」勒索便成為常態，所有的政策都被異化為尋租工具，而這又大大地擠佔了行商和外商的空間，令經濟領域也同樣被「潛規則」佔據；最後，「腐敗化的制度」也就催生了諸如行賄基金這樣的「制度化的腐敗」工具，並加速了整個體制、乃至整個社會的整體腐敗和沉淪。