這些國家也曾為首都「減負」看非首都功能如何疏解

新聞 04-12

設立雄安新區的消息近來引發熱議。歷史上，不少國家的首都在疏解非首都功能上都進行了探索。有些卓有成效，有些則衍生出新問題。

日本：諸多「副中心」讓「東京國」卸壓

日本東京。圖片來源：視覺中國

日本首都東京是世界最大城市之一。戰後日本經濟快速發展，東京被作為經濟中心之一，享受各種政策傾斜。東京都市圈GDP占日本全國GDP近1/3，製造業和服務業高度聚集，人口過度集中。這不可避免的給這座城市帶來住房、交通、環境、能源供應等方面的巨大壓力。

為改變東京「一極集中」的狀況，日本政府多次作出努力，其中行政性規劃發揮了重要作用。1958年，日本政府首次出台「首都圈整備規劃」，在東京站半徑30公里外，建設5至10公里寬的綠化帶，將原中心城區和新建住宅區建設隔離開，以控制城市規模無序蔓延。70年代以後，針對東京「都市病」各種弊端，日本政府的規劃基本思路進一步明確：避免城市業務功能過度集中在首都中心區域，促進城市公共資源區域均等化，建設多層環狀公路線和高密度地鐵網路線，從而緩解東京中心區域的壓力，將產業、機構和人口逐步疏導到周邊地區。

在此背景下，東京出現了新宿、澀谷、池袋、大崎等諸多「副都心」，以及筑波、幕張、埼玉、橫濱等「新都心」，成為「大東京版圖」上的重要節點。

日本政府的調控措施一定程度上延緩了東京的「過度膨脹」，讓東京的城市擁擠程度有所下降。與此同時，東京高昂的生活成本和商務成本也導致遷入人口下降，成為調控東京人口的「隱形因素」。

首爾：行政中心遷至世宗

韓國首爾。圖片來源：視覺中國

與日本相毗鄰的韓國首都首爾，在經濟飛速發展的同時，也面臨著人口密集、地價飛漲、交通擁擠、環境污染等問題。為應對這些問題，韓國從上個世紀60年代起陸續出台相關政策。1982年，韓國政府頒布《首都圈整備規劃法》，通過強制性措施限制首爾市人口過密情況，並對工廠、大學等人口集中地點設施的新建、擴建進行總量控制。

2005年12月，韓國政府再制定《第三次首都圈整備規劃(2006-2020)》，將首都圈分為成長管理圈、密度限制圈和自然保護圈，把以首爾為中心的「單核」空間構造向「多核連接型」空間構造轉化。

2013年7月1日，韓國正式啟用行政中心城市世宗市。韓國16個中央部門和20個下屬機構遷移到世宗辦公。目前，超10000名公務員在世宗工作。

英國：「大倫敦規劃」利弊互現

英國倫敦。圖片來源：視覺中國

時光倒流75年，「倫敦」其實還不存在。如今的倫敦，是「大倫敦」的概念。

在英格蘭的行政制度上，倫敦並不具有城市地位，反而是「大倫敦」底下兩個次級行政區。倫敦市與威斯敏斯特，分別都具有城市地位。作為老牌工業化國家，英國對衛星城的規劃建設領先其他國家。為緩解倫敦嚴峻的住宅壓力，1903年，英國在倫敦以北56公里處的郊區建設了世界上第一個田園城市式的衛星城萊奇沃斯，並於1920年在距離倫敦35公里處建設了第二座衛星城威爾溫田園城。上世紀40年代，英國掀起了第二次衛星城建設的熱潮，率先制定的就是大倫敦規劃。

1940年，英國的《巴羅報告》指出倫敦地區工業與人口的不斷聚集，是由於具有活力的工業所起的吸引作用；認為在當時條件下，集中的弊端遠遠大於有利因素，提出疏散倫敦中心地區工業和人口的建議。規劃方案在距倫敦中心半徑約為48公里的範圍內，由內到外劃分了四層地域圈，即內圈、近郊圈、綠帶圈與外圈。

1946年，英國議會通過《新城法》，在離倫敦市中心50公里的範圍內建設了8個衛星城。英國政府帶頭將政府部門機構向衛星城轉移，英國大企業總部落戶「鼓勵地區」也漸成趨勢。英國有效控制首都等大城市規模，整體上推動了英國城市化進程向縱深發展。大倫敦的規劃結構為單中心同心圓封閉式系統，其交通組織採取放射路與同心環路直交的交通網。

從實踐看，大倫敦規劃對控制倫敦市區的不斷擴展和改善環境起了一定作用。但新城建設投資較大，對疏散人口的作用不夠顯著；新城人口大部分來自外地，在某些方面反而增加了對倫敦的壓力。

印度：22個衛星城為德里「消磁」

印度新德里。圖片來源：視覺中國

作為首都的新德里是印度第二大城市，其現代化規劃始於1957年，也是印度最早實施城市總體規劃的大都市。印度在《德里開發法案》中做出規劃：在環形放射狀路網系統里建立多中心的城市；中心城區是商務貿易區，其他的商業中心散布在城市裡；城市被不斷細分為不同的區，每個區又有自己的詳細規劃；根據相對應的標準進行歷史建築保護、提供綠地、整合社區和各種不同等級的附屬設施等。為了滿足居住、商業等持續增長的需求，德里發展局在規劃初始就提出了發展衛星城的戰略。

1985年，印度又提出《國家首都大區計劃委員會法案》，強調了衛星城的「消磁」（即疏散）功能，將首都人口、特別是新移民向都市區周邊的衛星城疏散。由於印度是多宗教國家，且一些宗教間有著錯綜複雜的矛盾，所以法案特彆強調首都的衛星城不能是宗教中心，以避免其在接收新移民時出現選擇性。

在先後兩個城市規劃法案的推動下，國家首都大區——即廣義上的德里——已有22個衛星城，分屬德里周邊的哈里亞納、拉賈斯坦和北方邦這3個邦。

然而由於德里不利的土地政策，在發展過程中，造成了400萬人口非法居住區和300萬人口貧民區的存在，這種城市發展的畸形狀態表明政府缺乏有效的策略來解決人民的住房需求。過去幾十年，德里房價高漲，推動郊區化居住模式，這也是德里郊區許多衛星城成為住宅開發熱土的原因。