20 世紀以來，美國的智庫有著怎樣的作用和歷史？

作者簡介：

詹姆斯·艾倫·史密斯：美國洛克菲勒檔案中心總裁、研究與教育部董事，在智庫和基金會研究方面具有豐富的經驗。在此之前，他曾擔任喬治城大學尼爾森慈善基金會主席、霍華德·吉爾曼基金會的董事及美國世紀基金會的項目官員。同時，他還撰寫過多部學術論著。《思想的掮客：智庫與新政策精英的崛起》曾獲得美國歷史學會的「赫伯特·費斯圖書獎」和美國公共行政研究院的「劉易斯·布朗洛圖書獎」。

書籍摘錄：

序言（節選）

自古以來，知識分子及其各式各樣的學會始終是烏托邦主義者設想的主題，而有學識的政策顧問和統治者之間的關係也一直是政治史、傳記和治國理政叢書等的中心議題。然而，現代政策專家和他們的研究機構所受到的關注就要少上許多，因為它們已不再是新奇的發明，而成了政治生活司空見慣的基本特徵。事實上，這些機構在美國政治生活中所扮演的角色並不比拉格多大科學院明確，為其效力的專家亦然。

有時，由當代政策研究機構提出的構想和願景似乎非常不切實際：它們雖然不像拉格多科學院的「奇思妙想」那般滑稽，但在政治上卻是難以實現的，或者說是晦澀難懂的。更為常見的情況是，他們勤懇地從事研究，並在過程中徵詢切合實際的政策建議。然而，參觀當代政策中心和機構的人可能會比格列佛還要失望。即便我們對格列佛早在幾百年前就觀察到的知識和政治之間的鴻溝再熟悉不過，然而一旦想起這一點，我們還是會不可避免地感到悵惘（這一古老的詞語恰能準確地描述這種情緒）。這種情緒還在不斷地加強，因為越來越多的人意識到，自 20 世紀以來，社會就投入了大量的財政和智力資源，用於有組織的社會科學研究和專家諮詢機構的建設中，但這沒有使我們的政治理性程度顯著提高，也沒有使政治辯論變得更加理智，亦沒能確保政策變得更為成功。

本書不是關於那些規模相對較小的水平傑出的知識分子和專家群體，比如伍德羅·威爾遜、保羅·道格拉斯或者丹尼爾·帕特里克·莫伊尼漢——他們通過競選公職並最終登上政治舞台，也不是討論知識分子的文學、哲學或理論傾向的，而是主要以數以萬計的專家構成的群體為研究對象。這些專家在政府內部工作或做相關工作，他們在各種官方權力體內承擔顧問、諮詢等工作，還樂此不疲地談論公共事務。這個群體的成員既包括亨利·基辛格、茲比格紐·布熱津斯基和珍妮·柯克帕特里克等著名的外交政策專家，也囊括了艾麗斯·里夫林、查爾斯·舒爾策、赫伯特·斯坦和米歇爾·博斯金這樣的傑出經濟學家。正如人們最初在 19 、 20 世紀之交時所認識到的那樣，這是一個無固定組織卻具有巨大影響力的群體。他們為政府工作，他們的觀念有時決定了政策選擇，或者被納入政府的計劃之中。他們的報告和研究界定了政策辯論的邊界，並通過大眾傳媒的放大鏡進一步擴大了影響。

來自：亞馬遜

政策專家的歷史和他們在美國生活中所扮演的角色由三條相互交織的線索組成。其中歷時最久的線索是始於 19 世紀中期的嘗試，即試圖創建一門「社會」科學，並視其為學術調查的方法和社會改良的實踐工具。這關係到許多人的職業訓練和職業道路，因為這些人正是利用自己的學術專長來贏取政治影響。第二條線索是多種多樣的制度機制將專家的知識和分析技巧應用到公共服務之中。這些制度機制包括特別委員會、執行委員會和國會顧問人員、政府研究機構。這也是政府和類政府機構的來歷，像赫伯特·胡佛的研究委員會、經濟顧問委員會、美國國會預算辦公室及許多其他機構，它們或實現了專家和政策制定者的日常聯繫，或使專家們為決策負責。第三條線索正是本書的中心議題，即典型的美國式政策規劃與顧問機構的興起，也就是我們所謂的智庫——在國家正式政治程序的邊緣運作的私立非營利機構。一方面，智庫在角色定位上介於學院派社會科學、高等教育、政府及黨派政治之間，另一方面，如要探索政策專家在美國政治生活中的角色變化，智庫則可以作為一個重要的切入點。

「智庫」這一稱呼本身就表現了我們的民主社會對專家所持有的矛盾心理。它最早來源於第二次世界大戰期間流行的軍事術語，當時是指那些用於商討計劃和戰略的安全（反泄密的）室。 20 世紀 50 年代時，它第一次被用於描述合同型政策研究機構，諸如戰後由軍方建立的蘭德公司。到了 20 世紀 60 年代，「智庫」已進入了流行語料庫，然而它的定義尚不明確，所指代的是所有私立研究組織。事實上，這個說法十分奇怪，它意味著既要把那些政策制定者與大眾徹底地隔離開來，又要凸顯他們在公眾之中的高曝光度，就像是將一些珍稀的魚種或爬行動物關在了水族館或動物園的玻璃背後。

不管它們的通用標籤怎樣，美國的政策研究機構之間是有諸多區別的。這些區別具體表現在財政支持、所服務的對象、研究和宣傳之間的平衡、所處理的問題的廣度、內部工作人員的學術成就和實際政治經驗，以及意識形態傾向等方面。包括華盛頓政策共同體的中流砥柱（如布魯金斯學會、美國企業研究所（AEI））等在內的幾乎所有機構能夠長久地存活下來，都應該歸功於基金會和公司提供的慈善援助，而隨著它們與這些慈善組織的關係的變化，機構所擁有的財富也急劇變化。雖然布魯金斯學會作為為數不多的幾家累積了巨額捐贈基金（約 9000 萬美金）的機構之一，與基金會一直保持著密切的關係，但在其 75 年的歷史中也遭遇過多次財政危機。

布魯金斯學會，來自：維基百科

20 世紀 70 年代，沒有多少金融資產的 AEI 接受了來自保守派的大量慈善資助，但到了 80 年代早期，無論是受資助的數額，還是工作人員和預算數量都急劇減少，直到新的領導接管後情況才逐漸好轉。其他包括蘭德公司、城市研究所在內的機構也是由政府的研究合同催生，並在很大程度上依靠這些合同維持運營。它們還將大部分精力投入於研究如何解決政府機構的客戶所界定的問題。而諸如斯坦福大學的胡佛戰爭、革命與和平研究所及威斯康星大學的貧窮研究中心則是在大學內部運行。儘管它們具有高度的自治權，卻也在一定程度上依賴於基金會、公司和個人捐助者的外部資金支持。而像傳統基金會、政策研究所這樣的另一類機構則是由黨派人士或者是特定意識形態群體所創建的。它們的研究是受個人或基金會的支持，主要致力於更為明確的現實關懷而非學術性目標。

目前，美國有超過一千家的私立非營利智庫，其中大約有一百家坐落於華盛頓及其周邊地區。布魯金斯學會、傳統基金會、蘭德公司和其他大約十幾家的機構對於公眾來說是相當熟悉的。儘管這些機構都給自己取了頗為宏大的名字，但大多數智庫通常是小型公司，比如由行動派學者創業的企業、總部設在華盛頓的基金會的研究項目，或者是政治候選人短期的競選研究組織等，他們都會號稱自己為智庫，而且活躍期通常很短。「智庫」一詞常能夠引發人們的諸多聯想，比如在雅緻的別墅或是超現代的辦公室里，許多擁有高學位的傑出知識分子思考並描述著未來的圖景。然而更為常見且真實的場景則是，在租來的擁擠的辦公室里，一群研究者監控著最新的政策發展，開展短期的研究項目，組織研討會和會議，偶爾出版些書籍或發布些報告，接受記者的採訪，竭力獲得基金會的撥款或者公司的支持以維持正常運營。

智庫的數量在 20 世紀七八十年代迅猛增長，但它並不是一項新的發明，跟 20 世紀的早些時候相比，它也不見得更有影響力（事實上，由於智庫數量巨大，又在博取關注的過程中引起了諸多喧囂，這都可能分散它的影響力）。不過它們仍是美國人試圖將權力和知識相掛鉤的最特別的方式之一。而且，智庫的存在體現了憲法中的分權思想等基本政治現實，體現了將政選抱負而非意識形態作為歷史根基的政黨制度，也體現了文職部門的一項傳統，即為大批人事任命創造預留空間。同樣地，個人或基金會的慈善習慣、社會科學中的思想潮流、不斷改變的研究生教育和專業教育結構、精力旺盛的知識企業家所投入的精力等因素都在影響著智庫。

蘭德智庫，來自：維基百科

作為進步主義時代改革和「科學管理」運動的副產品，第一代政策研究機構在 1910 年前後建立起來。這一時期，政府所能支配的智力資源還十分匱乏，在私人慈善捐助的支持下，這些機構得以建立並維持生存，並且它們經常敦促政府承擔新的社會責任。對於較現在小上許多的公共部門來說，這些輔助機構是非常受歡迎的。第二代政策研究機構，也就是第一批被冠以「智庫」之名的機構，是在第二次世界大戰後大概二十年左右建立起來的——政府當時希望整合各種複雜的技術性專業知識來服務冷戰背景下的安全形勢和國內短期的反貧困戰爭。它們在合同基礎上向政府提供服務。 20 世紀七八十年代，第三代政策研究機構得以建立，它們數量更多，但是預算和工作人員卻更少。這些智庫是過去二十年來意識形態衝突和政策混亂的衍生品，它們中很多機構都是面向政治行動和宣傳，而不是面向學術的。

雖然智庫大致上還是 20 世紀的產物，但在權力的陰影之下工作的專家顧問和知識分子卻在兩千多年前就在政治生活中擁有一席之地。西方的政治諮詢傳統最早起源於那些著名的先哲，他們教導年輕的君主，幫助他們為將來的領導身份做好準備。這份名單上的名字頗為顯赫：曾教導年輕的亞歷山大大帝的亞里士多德；教導了尼祿的塞內加；教皇西爾維斯特二世，他不只教導了未來的德意志國王奧托三世，還教導了法蘭西國王羅伯特·卡佩；教導了威爾士年輕君主查爾斯二世的托馬斯·霍布斯，以及路易十四的導師紅衣主教馬薩林（期間他還承擔了其他職責）。正如此，知識分子和統治者之間的關係通常早在他們青年時期就已經建立起來了。

直到 20 世紀晚期，政策專家們仍擔任著導師的角色。雷克斯福德·G.特格韋爾和智囊團的其他同僚一起，將富蘭克林·D.羅斯福從思想淺薄的「門外漢」打造成了一位令人敬畏的博識老練的候選人。沃爾特·赫勒也曾承認，他利用自己在經濟顧問委員會的職位為約翰·F.肯尼迪提供了凱恩斯主義經濟的相關指導。而在準備 1964 年的減稅時，林登·B.約翰遜的預算主管克米特·戈丹也為總統提供了財政政策方面的高級培訓。現在，接受過施特勞斯主義訓練的政治理論家威廉·克里斯托爾和卡恩斯·洛德，作為副總統J.丹福斯·奎爾的工作人員，據說正在負責他的教育，並為副總統提供一些歷史著作和偉人傳記以供其學習參考。

富蘭克林·D.羅斯福，來自：維基百科

思想的確是強有力的政治工具。民眾會受其左右或誤導，還會因其喪失行動力。政治領袖們可以利用思想來鼓舞士氣、傳遞錯誤信息，或是服務個人抱負。專家顧問們、大臣們和官員們可以利用它們來挑戰權威、諂媚上級，或者來深化我們對政治和人事的理解。古代知識分子和現代專家的故事都告訴我們，知識與野心總是相伴而生的。很少有知識分子或專家不懷有浮士德式驕傲，也就很少有人不會私下裡認為他們比那些通過選舉或者任命產生的官員更有資格制定政策。因此，專家和領袖之間的關係很難確定，這也就不足為奇了，這也就引出了到底是誰在統治誰的問題。

正如斯威夫特在描寫曾為之顧問的牛津的伯爵時，頗為憤怒地寫道「如果我們讓這些大臣們偽裝得太多，就無法控制他們了」。類似的，民主國家中的統治者，也就是公民主體和專家之間的關係也一樣地模糊。而在我們的時代，人們一定會問專家階層是否利用了晦澀的術語、一系列讓人眼花繚亂的模型和專業的工具，來將他們自己置於公民和他們所選舉產生的領袖之間。

題圖為基辛格，來自：pinterest

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