停擺兩年 互聯網彩票重啟仍無答案

儘管互聯網銷售彩票問題整改落實情況督查結果已經上報，但互聯網彩票閘門何時重啟仍無清晰答案。由財政部、民政部、體育總局組成的督察組是從今年2月份啟動督查行動的。經濟觀察報獲悉，3月底上報財政部綜合司的督查結果中，有兩點被提及：一個是彩票管理體制改革，另一個便是互聯網彩票的問題。

2015年4月3日，財政部等八部委聯合發布公告稱，除了指定的彩票發行和銷售機構外，堅決制止擅自利用互聯網銷售彩票的行為。

過去兩年中，互聯網銷售彩票實際上處於停擺狀態。在這份公告發布兩年之際，市場對於互聯網彩票開閘重啟存在各種討論。

對於彩票管理體制改革，經濟觀察報獲悉，財政綜合司負責彩票管理業務的彩票管理處已經分拆為兩個處，分別是彩票管理處和彩票監督處。對於互聯網彩票的問題，財政部則在叫停之後，一直沒有「開閘」。

中國彩票行業沙龍創始人蘇國京對經濟觀察報表示，彩票體制變革肯定是這兩年內的方向，互聯網彩票是百姓和資本所關注的。對於彩票機構來說，互聯網僅僅是一種銷售方式，目前互聯網彩票存在很多問題，比如彩票公益金，但很多問題的癥結都在於體制弊端。高科技和互聯網手段的出現，有時候是在倒逼我們改革。

一位彩票專家對經濟觀察報表示，互聯網彩票業務監管部門應該放開。如今互聯網應用已十分普及，互聯網購彩需求一直以來就很大，如果不開通，這部分需求很可能就流入非法網路博彩了。目前，技術、時機和環境都已成熟，只待政策完善即可。

督查

兩個月前，財政部、民政部、體育總局發布加急文件《關於對擅自利用互聯網銷售彩票問題整改落實情況進行督查有關事宜的通知》（以下簡稱《通知》），再次查處整頓互聯網彩票。

一位彩票行業人士對經濟觀察報表示，此次督查還要追溯至此前審計署對彩票的審計結果。

2015年，審計署組織業務司局以及駐地方18個特派辦的審計人員參與，審計署成立了彩票資金審計項目辦公室，負責組織此次審計的組織實施。審計的對象包括財政部、民政部及所屬中國福利彩票發行管理中心和體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及北京、山西等18個省市的省級財政、民政、體育部門，228個省市級彩票銷售機構，4965個彩票公益金資助項目。審計對象的時間跨度為2012年至2014年10月。

2015年6月公布的審計報告顯示，17個省未經財政部批准向互聯網彩票銷售商支付傭金66.7億元，其中挪用彩票公益金等財政資金支付3.06億元。

當年4月3日，財政部、公安部、工商總局、工信部等八部委下文，宣布未經批准不得擅自銷售互聯網彩票。

2016年2月發布《關於查處擅自利用互聯網銷售彩票有關情況的通報》稱，雖然取得一定成效，但仍有部分地方和部門整改不及時、不到位，個別地方還存在變相利用互聯網手段違規銷售彩票現象。財政部、民政部、體育總局決定成立督察組，對互聯網銷售彩票問題整改落實情況進行督查。

那一次督查的內容主要是四項：一是否全部整改到位，是否按規定收回財政資金，是否按規定對有關責任人執紀問責；二是否仍存在擅自利用互聯網銷售彩票行為，或以O2O等形式違規利用互聯網銷售彩票現象等；三是在彩票發行銷售管理、彩票資金管理、查處非法彩票等工作中發現的其他問題；四是對加強彩票監督、規範彩票市場秩序等問題提出意見和建議。

彩票O2O,即online To offline，彩票業務以互聯網平台為依託，實現投注站與彩民在線的鏈接。

在財政部要求督查之後，各省要求各個地方自查，經濟觀察報獲得某省一份自查方案上報材料中，就包括了各市整改落實情況彙報及相關證明材料。彙報材料還涉及各市財政部門對挪用彩票公益金機構業務費等財政性資金支付網路代銷問題的處理情況，例如主要措施、財政督促彩票機構和主管部門追回財政資金並上繳國庫的情況。

另外，當時的《通知》還要求，對拒不配合，或在督查中弄虛作假、謊報瞞報情況的，要按規定追究責任。

今年財政部、民政部、國家體育總局三部門則成立了6個督查組，每個部門負責2個小組，由司局級領導任組長，督查範圍涵蓋各省區。

公開資料顯示，2017年3月10日上午，湖南專員辦召開湖南省互聯網銷售彩票督查會議。三部門聯合督查第五組全體人員和湖南省財政廳、民政廳、省福彩中心、省體育局、省體彩中心五部門的負責人參加了會議。譚喜宜副監察專員對彩票監管工作提出了幾點建議：一是加強彩票事業頂層設計，二是「疏堵結合」加強互聯網銷售管理，三是加強技術手段支撐，四是多部門形成監管合力，嚴厲打擊非法彩票。

今年督查工作於2月中旬開始，3月下旬結束，經濟觀察報獲悉，督查情況總結已經於3月底彙報到財政部綜合司。

事實上，這不是彩票主管機構第一次發文督查整頓互聯網彩票。2015年4月八部委發文，規定未經批准不得擅自銷售互聯網彩票，被認為是最嚴厲的一次整頓。這次整頓後，超過300家互聯網彩票網站停售，就連500彩票網、淘寶彩票也難逃一劫。

十年圍堵

互聯網彩票禁售令已經兩年。經濟觀察報了解到，在這期間，沒有一家互聯網彩票銷售得到過批准，互聯網彩票銷售實際上處於停擺狀態。

2015年4月3日，財政部、公安部、工商總局、工信部等八部委發文，明確未經批准不得擅自銷售互聯網彩票，這被市場視為網路彩票正式停售的日期。

實際上，監管部門對於互聯網銷售彩票的態度幾經變化。從2008年財政部、民政部、國家體育總局發布《關於彩票機構利用互聯網銷售彩票有關問題的通知》算起，互聯網彩票前後歷經十年波折。

在這十年里，互聯網彩票經歷過禁止，經歷過放開，經歷了輝煌，也經歷了艱難。

不過與這一次不同的是，此前的歷次行業整頓，持續時間平均沒有超過1年。

2010年9月26日，財政部制定印發《電話銷售彩票管理暫行辦法》、《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》，對開展電話、互聯網銷售彩票業務的審批管理、銷售管理、資金管理、安全管理以及監督檢查等做出了規定，明確未經財政部批准，不準開展互聯網彩票銷售業務。

在2011年財政部公布的《財政部關於公布廢止和失效的財政規章和規範性文件目錄（第十一批）的決定》中，對2008年出台的不得利用互聯網銷售彩票的文件標明作廢。

但是財政部隨後又在2012年2月召開緊急會議，重申了未經批准，不得擅自利用互聯網、電話銷售彩票。

2013年1月出台的《彩票發行銷售管理辦法》，再次明確了互聯網是彩票的合法銷售方式。

身份得到承認後，互聯網彩票業務在2013年展現了蓬勃發展的趨勢。這一年，500彩票網和中國競彩網成為首批兩家獲得體育彩票網路銷售牌照試點的網站。當年8月，澳客網成為人民網子網站；11月，500彩票網在紐交所上市。

2014年，包括巴西世界盃在內的重大賽事，推動互聯網彩票銷量從2013年的420億元暴漲102%，達到850億元，占彩票銷售總額的比例達到20%。《2014年互聯網彩票市場分析報告》顯示，當年中國有超過1億以上的用戶通過互聯網渠道投注購買彩票，互聯網已成為廣大用戶的重要投注平台和渠道。

轉折出現在2015年。

這一年1月15日，財政部、民政部、國家體育總局聯合下發通知，要求各省、自治區、直轄市財政廳(局)、民政廳(局)、體育局針對目前彩票市場中存在擅自利用互聯網銷售彩票現象開展自查自糾工作。按照通知內容，彩票銷售機構擅自委託網路公司利用互聯網銷售彩票，主要方式包括代購、代銷、合買、網站直接銷售和客戶端直接銷售等。

一位財稅人士告訴經濟觀察報，在2015年審計署審計彩票之後，互聯網彩票的問題就被財政部重視，包括今年2月開始的這次督查，都是源於2015年那次審計。

2015年的審計署審計結果顯示，違規銷售互聯網彩票非常普遍，被抽查的18個省、直轄市中，有17個未經財政部批准利用互聯網銷售彩票630億元，幾乎佔到2014年全年各種彩票銷售總額的五分之一。

在這次審計中，18個省不少地區都發現互聯網彩票銷售中有「吃票」現象。「錢收了沒打出票，彩票公益金沒有轉移到國家那裡去。實質上就是彩票的錢沒有進行交易，被中間的互聯網銷售給扣下了。」一位彩票從業人士告訴經濟觀察報。

之後，財政部一直在強調禁止擅自銷售互聯網彩票。

2016年4月28日，財政部等五部委再次聯合發布《關於做好查處擅自利用互聯網銷售彩票工作有關問題的通知》，嚴禁「彩票O2O」等各種互聯網售彩行為。

值得注意的是，近兩年來，彩票管理工作尤其是互聯網售彩管理中，多次出現多部門聯合發文聯合行動。從2015年的八部委聯合公告，到2016年5月的五部委聯合發布通知，再到今年2月的三部委聯合督查，無一不是多部門聯合行動。

「但縱觀世界，互聯網發源地美國即便在互聯網泡沫時也未將線上彩票和博彩業務全面放開。」蘇國京坦言，「彩票本就具有一定博弈性，這種負面性在互聯網上會有成倍地放大，且目前監管細則尚是空白，所以被叫停遲遲不能恢復也是可以理解的。」

由於禁售持續，互聯網彩票從千億規模急劇萎縮。經濟觀察報了解到，一家大型互聯網公司平台的彩票業務，在2014年的時候還有員工近百人，到現在人數未有多大變化，一直等著互聯網彩票開閘的那一天。

何時開閘？

2016年禁售1年之際，網售彩票行業就曾經歷過一次失望。當年4月，有市場消息稱網售彩票有望開放試點，但隨後卻等來財政部查處擅自利用互聯網銷售彩票的通知。通知明確提出，要按照「誰批准、追究誰，誰出票、查處誰」的原則，對有關彩票機構實行停業整頓。

不過從財政部綜合司2016年的工作計劃中，依然可以看到政策鬆動的跡象——要深化研究彩票管理體制改革方案，其次是按照「開正門，堵後門」的原則，研究完善互聯網和電話銷售彩票管理辦法，有序、有限、適度、適時推動相關試點。

一些互聯網巨頭顯然已捕捉到政策變動。2016年初，阿里攜手螞蟻金服以20億元控股了一家香港上市公司亞博科技，亞博科技是著名的彩票綜合技術服務提供商，此次控股後亞博負責阿里旗下各平台彩票頻道的業務。

可以互相印證的是，2016年1月7日，時任國家體育總局局長、黨組書記劉鵬在全國體彩工作會議上表示，將積極推進互聯網銷售試點準備工作，進一步完善各項管理制度與工作流程。

不過到了2016年5月，五部委發布《關於做好查處擅自利用互聯網銷售彩票工作有關問題的通知》，明確指出彩票O2O形式違規，將擅自利用互聯網銷售彩票的單位或個人列入黑名單，並追究相關彩票機構主要負責人和直接責任人的責任。

一位彩票的專家對經濟觀察報表示，互聯網彩票業務監管部門肯定應該放開，互聯網應用已十分普及，互聯網購彩需求一直以來就很大，如果不開通，這部分需求很可能就流入非法網路博彩了。目前，技術、時機和環境都已成熟，只待政策完善即可。

多位彩票行業人士接受經濟觀察報採訪時表示，儘管有關部門一直說從未關停過互聯網彩票，只要前端能夠通過國家體育總局和民政部審核之後，就可以報到財政部再次審核，但是到目前還沒有成功報到財政部的案例。

而為了推進彩票管理體制改革，財政部在去年也已經將綜合司的彩票管理處拆分為兩個處，分別是彩票管理處和彩票監督處。

蘇國京認為，財政部的職責是對彩票發行管理銷售進行監管監督。這麼多年，從監管來看有時太細、太雜，但有時候真正需要監管的地方，又有些力不從心。談到互聯網彩票的多次叫停和監管問題，蘇國京認為，問題之一是三部委沒有相應的執法權，監管力度自然會被弱化。

「國家這兩年比較關注私彩，還有海外的非法博彩。因為這一塊市場和份額已經遠遠超過正規途徑的彩票，這也給社會穩定帶來了很多負面影響。比如南方某地破獲地下線上博彩，涉賭資達4800億元，而中國彩票2016年年銷售額才3963億元。」蘇國京表示，應探索彩票體制改革，積極推動國家彩票理念的實施。

蘇國京進一步解釋說，國家彩票概念是指各國政府在設立、發行彩票時，從國家整體戰略、布局出發，並不針對或者傾向於任何部門而設立、發行的彩票。這樣就意味著原有彩票發行機構概念有可能會有進一步的外延。就國家彩票概念而言，未來彩票公益金的覆蓋範圍將越來越廣，可以涉及民生、文體、環保、醫療、教育、軍事等各個領域。

「中國的彩票行業，有監督、管理、發行、銷售四個環節，分別涉及到財政部、民政部、國家體育總局、中國福利彩票發行管理中心、國家體育總局體育彩票管理中心及所有省級彩票中心。四個部門一直存在權責不清的問題。」蘇國京說。

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