張家棟：影響美國對外干涉戰略決策的主要因素

作者：張家棟，復旦大學美國研究中心研究員。

（本文節選於《美國軍事干涉與國際秩序》，劉豐主編，上海人民出版社出版並授權刊發，編輯：鄧鎧繽。）

無論是強制性外交、新干涉主義還是先發制人戰略，都不是美國首創，也不是美國獨創。但在過去30年中，只有美國將其確定為一種重要的甚至是主導的對外干涉戰略。這既體現了美國的霸權地位和強大國力，也是美國安全文化的一種寫照。

在從20世紀90年代初第一次海灣戰爭結束到2003年推翻薩達姆政權的十多年中，美國既使用了強制性外交手段，也使用了先發制人戰略。在伊拉克戰爭中，美國雖然以先發制人戰略開始，但是在沒有找到相關合法性以後，美國又利用具有新干涉主義色彩的民主化論調，來證明自己發動伊拉克戰爭的合法性和正確性。

在2011年2月以來的利比亞事件中，美國和西方國家先運用強制性外交手段，在不能奏效後開始利用新干涉主義的邏輯，通過針對6000多個目標的2.6萬多次空中襲擊行動，再加上地面軍事指揮和指導等形式，最終成為利比亞內戰中最具有決定性作用的一方，並最終推翻卡扎菲政權。這表明這三種對外干涉戰略之間存在千絲萬縷的聯繫，下面分別對影響美國對外干涉戰略決策的國際和國內因素進行分析（詳見表1）。

國際因素

影響美國對外干涉戰略決策的國際因素主要包括國際格局、潛在干涉對象的國力與地理位置、潛在干涉對象的意識形態及其與美國的關係等。另外，國際輿論也對美國的對外干涉戰略選擇起到重要的影響。

第一，國際格局。國際格局影響著美國對外干涉戰略的強度與規模。在冷戰時期的兩極格局大背景下，除了服務於冷戰本身的越南戰爭和朝鮮戰爭以外，美國對外干涉行為的強度和規模是有限的。強制性外交戰略產生於冷戰時期。當時美國受到蘇聯的強大牽制與平衡，制定了遏制戰略為基礎的國家安全戰略。美國雖然試圖武裝干涉其他國家的內外事務，但底線是不能導致與蘇聯之間的全面戰爭。

在這種情況下，強制性外交戰略就以其可控制性和隱蔽性而受到美國政府的青睞。而新干涉主義和先發制人戰略則產生於冷戰後時代美國一超獨霸時期。在這一時期，美國擁有絕對武力優勢和更大的國際行為自由，所以採取了這種更加積極、主動的對外干涉戰略。

越南戰爭發生在1955年至1975年之間，其本質是美國等資本主義陣營國家支持的南越對抗由蘇聯和中國等社會主義陣營國家支持的北越和「越南南方民族解放陣線」的一場戰爭。圖為越戰時期的美軍坦克車隊。

第二，潛在干涉對象的國力與地理位置。從過去幾十年美國對外武裝干涉行動的目標國家來看，都是中小發展中國家，並且以沿海國家為主。美國必須精心計算干涉行動的成本與收益問題。如果美國干涉規模過大的國家，不僅成本將過高，而且一旦時間太長，還會引起國內外輿論環境的變化。如果幹涉一個內陸國家，後勤與運輸成本也比較高，美國將很難獲得干涉收益，這在美國拒絕干預盧安達內戰的決策中得到體現。

因此，到2011年為止，美國直接干涉行動的對象主要是尼加拉瓜、安哥拉、阿富汗、南聯盟、利比亞等國家。美國於1991年發動的第一次海灣戰爭，事實上已經脫離了海外干涉行動的範疇，是一次大規模的常規戰爭。2003年開始的伊拉克戰爭，則是先發制人戰略的一次典型實踐。其主要原因並不是美國當年所宣稱的大規模殺傷性武器和恐怖主義問題，而是經過多年的制裁和打擊，伊拉克的軍事體系已經破碎，民眾不滿情緒上升。伊拉克雄風不再，已淪落為一個脆弱的三流國家，在強大的美軍面前已經喪失有效抵抗能力。

第三，潛在干涉對象的意識形態及其與美國的關係。事實上，根據美國的標準與定義，世界隨時都有幾十個國家應該被美國干涉。但是，美國往往只干涉其中少數國家。這除了美國國力有限以外，潛在干涉對象的意識形態及其與美國的關係，也是影響美國決策的一個重要因素。里根政府在南非和中東地區實行強制性外交政策的一個出發點就是穩定局勢，也就是支持合法的政府。但是，美國同時又大力援助尼加拉瓜的反政府武裝，對莫三比克等國家的反政府恐怖組織也予以支持。

在新干涉主義的實踐過程中，美國是否進行干涉的標準是這個國家與美國等西方國家的關係。1999年，美國對南聯盟在科索沃的所謂暴行進行了強力干涉，而對於巴勒斯坦人幾十年來的人道主義災難卻置若罔聞。出於同一邏輯，在小布希就伊拉克等國的「核問題」窮追猛打的同時，另外一些國家卻幾乎沒有任何「核問題」。現在，美國和西方國家又對伊朗的「核問題」給予特別關注，並作出了不惜再發動一次戰爭的姿態。顯而易見，美國要「干涉」的是伊朗現政權的核問題。為解決這一問題，終結伊朗現政權、終結伊朗核項目或終結兩者，都是美國的可靠選擇之一。

1980年美伊斷交後，美國曾多次指責伊朗以「和平利用核能」為掩護秘密發展核武器，並對其採取「遏制」政策。國際原子能機構也多次就伊朗核問題作出決議。2010年6月，聯合國安理會通過制裁伊朗方案。

第四，國際輿論環境。這三種對外干涉戰略所要應對的都不是傳統的安全威脅，都需要不同於常規戰爭的合法性依據和輿論環境。因此，美國特別需要動員其國際輿論工具來製造一個有利於軍事干涉活動的國內外氛圍。事實上，由於對南非種族隔離政權的支持，以及對莫三比克、辛巴威和安哥拉等國境內反政府武裝提供的秘密物質和情報援助，「國際恐怖主義成了里根政府全球外交政策的一個因素，是處理東西方事務的一個重要組成部分」。

冷戰結束以後，美國為首的北約武裝對南聯盟軍事和民用目標不加區別的空襲，在伊拉克和阿富汗戰爭中所使用的空襲、夜襲和特種部隊打擊以及在巴基斯坦、葉門等國頻繁使用的無人機襲擊等，都給自己帶來了國際法難題，有些甚至具有濃厚的恐怖主義色彩。為了逃避國內外輿論的監督和反對，美國政府對媒體進行了有效的「控制」。首先，美國變公開行動為秘密行動。一位美國官員曾說，里根政府的一個鮮明特徵就是有效地將外交政策替換為秘密行動。奧巴馬上台以後，美國強化了在阿富汗和巴基斯坦的特種軍事行動，但也只有很少部分會得到有效的報道。

其次，美國又非常重視對消息來源和報道方向進行引導，對不友好的新聞機構進行打擊和壓制。這在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦和最近利比亞問題的報道中，都得到體現。這樣，媒體不僅可以對美國軍事行為的合法性進行建構，還可以對潛在目標形成二次「打擊」效果，成為美國國家安全戰略中一個不可缺少的環節。

國內因素

如果說在冷戰時期，國際格局和其他國際因素是塑造美國對外干涉戰略的主要因素的話，在冷戰結束以後，特別是在美國一超獨霸的時期，美國國內因素對美國對外干涉戰略選擇的影響就不斷上升了。總體來看，美國執政精英的戰略偏好以及美國的國際輿論環境，是影響美國對外干涉戰略的重要因素，有時甚至是主要因素。

第一，美國執政精英團隊的戰略偏好不同。在冷戰時期，美國兩黨對遏制戰略形成了長達幾十年的共識。但是在冷戰結束以後，這種共識基本消失。民主黨一般強調國際機制建設、國際合作和民主化進程，強調武力為後盾的外交措施；而共和黨則一般強調安全議題，強調軍事力量的運用。這種差異使得柯林頓採取了新干涉主義的對外干涉原則，而小布希則強調軍事優先的先發制人戰略。這表明與柯林頓領導世界的戰略目標相比，小布希則試圖把領導權升級為對世界事務的控制權。

但事實上，美國對外干涉戰略的運用，還受到更多的國內利益集團如軍工複合體等的影響。當年柯林頓曾對是否干涉科索沃問題猶豫不決。當美國軍工集團告訴他美國的一批導彈將要過期以後，柯林頓干預科索沃事務的決心就更加堅定了。

喬治·沃克·布希於1995年-2000年間擔任第46任的得克薩斯州州長，於2001年-2009年擔任美國第43任總統，任內遭遇了2001年的「9·11」事件，他因此發動了一連串反恐戰爭。

第二，國內輿論環境。美國的國內輿論環境包括兩層含義：一方面，美國民眾是否願意看到政府在海外承擔干預職能；另一方面，美國民眾對潛在干預目標的看法與情感。冷戰時期美國國內民眾對國家大戰略問題的看法是基本一致的，這也是美國可以長期實施遏制戰略的一個基礎。但是在後冷戰時代，美國民眾在安全議題上的立場不再確定、統一。

《美國軍事干涉與國際秩序》，劉豐主編，上海人民出版社出版

這種投票結果也充分體現了美國國內當時的民意特徵。但自從2007年以來，隨著美國在伊拉克戰場上受挫、反恐戰爭難有進展以及國內經濟問題日益嚴重，美國民眾對海外戰爭的態度發生了根本性變化，迫使小布希在其最後兩年任期內開始調整對伊拉克政策，並作出了撤軍決定。這一民意基礎直到今天仍然沒有很大的變化，成為奧巴馬海外干涉行動的重要決策依據。在2011年3月以來的利比亞事件中，美國最終甘處幕後領導角色，在很大程度上也是其國內民意壓力所致。

結語

從強制性外交、新干涉主義到先發制人戰略，美國使用武力的可能性和規模呈不斷升級的趨勢。考慮到這一升級過程中涉及來自美國共和、民主兩黨的多位總統和多屆政府，在這一邏輯鏈條中所包含的意義和信息就更為重要。因為即使是實施強制性外交手段時，美國也並不一定在真正致力於解決問題，而可能是一方面向國內民眾表明自己正在努力拓展美國的利益和理想，另一方面又在為未來的武力解決提供合法性。這在利比亞等案例中已經得到驗證。

正如羅伯特·阿特（Robert Art）所說：「除非當它失敗的時候，你已經準備好走向戰爭道路或已經準備好一個合適的、安全的政治出路，否則你就不要採取強制性外交戰略。」也正因為此，奧巴馬上台以後，美國一方面公開宣稱要放棄前政府的一系列對外行為，包括全球反恐怖、軍事手段和單邊主義原則等，但事實上美國只是改變了干涉他國事務、重塑國家格局的目標和具體行為。

目前，美國出現了綜合利用不同對外干涉戰略及其相關手段的趨勢。特別是從2011年底的「阿拉伯變局」以來，美國綜合運用強制性外交和新干涉主義手段，已經成功地主導了利比亞局勢的發展趨勢，並正在為可能的敘利亞和伊朗軍事干涉行動準備合法性依據。

尼爾·弗格森（Niall Ferguson ，1964年4月18日-），著名歷史學家、哈佛大學歷史系教授，著有《羅斯柴爾德家族》、《帝國》、《金錢關係》等。

在這種形勢下，美國一個新的對外干涉戰略——選擇性介入戰略——正在成型：那就是用強制性外交手段去削弱目標國家的軍事、政治和經濟力量，並藉此挑起、激化目標國家內部的不滿情緒和動亂；然後再用新干涉主義中的人道主義干預理念對目標國家進行軍事干涉；在最後關頭，美國及其盟國還可能以核問題、恐怖主義等重要國際安全議題為借口，對一些國家發動先發制人式的軍事打擊。

但是，正如尼爾·弗格森（Niall Ferguson）曾經說過的，美帝國的衰落和崩潰，將不是因為在美國大門口遊盪的恐怖分子，而將是因為美國進入福利國家時代所難以避免的債務危機。在面臨嚴重的國內社會經濟困境的情況下，美國在海外進行軍事冒險的可能性上升，但能力卻在下降，在海外進行軍事干涉行動的選擇性和隱蔽性，也將隨之增強。

出版社介紹

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