揭秘民國的12個直轄市是怎麼來的？

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來源：澎湃新聞網

網上傳言河北省將一拆為三，其所轄市、縣將劃入北京市、天津市，並設立石家莊為直轄市，消息一經傳出，官方即刻出來闢謠。其實，這樣的消息也並非什麼新鮮事兒，在此之前，廈門、西安等城市也有過「被直轄」的遭遇。

「直轄」在古代稱為「直隸」。直隸制始於宋朝，北宋設「路」作為省級行政區劃，在二十三路之外，還有中央政府直接管轄的府，如北宋京師所在開封府。1946年，國民政府通過的「憲法」多次提到「直轄市」，但是在第十一章「地方制度」中只講到「省」、「縣」，無直轄市與地方（西藏）的規定。而且此後的公文中仍是採用「院轄市」一詞，因此「直轄市」並沒有落到實處。1954年憲法規定，中華人民共和國的行政區域「全國劃分為省、自治區、直轄市」，自此，直轄市成為直隸於中央的市建制的專名。

國民政府時期曾有12個直轄市

1921年7月北京政府頒布的《市自治制》中曾規定京都市由內務部直接監督。這是提出設置由中央政府直接監督的市的第一個正式法令，但這種市是屬於自治性質的。真正在行政區劃中實行直屬於中央政府的市建制始於1926年。國民政府攻佔武漢後，在漢口成立特別市政府，不屬於湖北省管轄，由國民政府直接領導，這是我國產生的第一個直隸於中央政府的市建制。

1927年，國民黨政府定都南京後，便開始設置特別市（後改為行政院直屬的院轄市，即直轄市）。到1947年，一共設立了12個直轄市：

南京：1927年5月，設南京特別市。1930年6月，改稱南京市，為行政院院轄市。

上海：1928年8月，設上海特別市。1930年7月，改稱上海市，為行政院院轄市。

北平：1928年6月，設北平為特別市，1930年6月，降為河北省轄市，11月，又改稱北平市，為行政院院轄市。

天津：1928年6月，設天津為特別市，1930年11月，降為河北省轄市。1935年6月，又改稱天津市，為行政院院轄市。

漢口（武漢）：1929年4月，設武漢為特別市（含武漢、武昌、漢陽三鎮）。1936年5月，降為湖北省轄市。1947年，又升為漢口市，為行政院院轄市。

青島：1929年7月，以日本交還的膠澳商埠設立青島特別市。1930年9月，改為青島市，為行政院院轄市。

廣州：1930年1月，設立廣州特別市。8月降為廣東省轄市。1947年，又改為廣州市，為行政院院轄市。

西安（西京）：1932年1月，決定以陝西長安為陪都，定名西京，直屬行政院。但當時只是設立了籌備委員會，並沒有成立市政府。1943年3月，批准成立西安市，隸屬於陝西省。1947年，改為西安市，為行政院院轄市。

重慶：1939年5月，設重慶市，為行政院院轄市。

大連、哈爾濱：1945年9月，抗日勝利後，國民黨政府收回了在1905年先由沙皇俄國、後為日本佔領的旅順口、大連灣地區，改置為大連院轄市。同時還另外設有哈爾濱院轄市。不過當時是蘇聯紅軍解放的大連、哈爾濱（隨後是東北抗日民主聯軍進駐該市），國民黨政府實際上並沒有能夠在這兩個城市行使管轄權。

瀋陽：1947年6月，設立瀋陽市，為行政院院轄市。

設立直轄市，有什麼標準？

我國現有四個直轄市，其中，北京、上海、天津是1954年大區裁撤之後，延續之前直轄市建制所保留的三個直轄市。1997年第八屆全國人民代表大會第五次會議決議批准設立重慶直轄市。決議文件中認為設立重慶直轄市的條件已經具備：

「第一，重慶市作為長江上游最大的經濟中心城市和與海外經濟往來的重要內河口岸，經濟基礎比較好。第二，重慶市是西南地區重要的水陸交通樞紐和科技、文化、教育事業的中心。第三，重慶市是計劃單列市，各項經濟、財務指標容易與四川省劃開，不存在難以解決的矛盾。」

2009年北京十月文藝出版社出版紀實文學作品《一個人的國家記憶》，書中則指出：三峽工程是催生重慶成為中央直轄市的關鍵。

如果說，《議案說明》所列三個條件與重慶自身的地理區位相關，那麼，紀實文學作品則點明了中央政府決策產生的直接動因。看來，直轄市設立與否還是取決於中央政府在政治管理、經濟建設等方面的實際需要。

回頭看看民國時期所出台的《市組織法》中對直轄市設立標準是如何規定的。

對於「特別市」或「院轄市」的設立條件，國民政府先後頒布民國十七年《市組織法》、民國十九年《市組織法》，以及民國三十二年《市組織法》。

民國十七年組織法分市為特別市及市二種，列出三個條件，符合條件的都市經國民政府的特許，可建為特別市：

一、中華民國首都。二、人口百萬以上之都市。三、其他有特殊情形之都市。

民國十九年組織法廢除特別市之名，但未廢除其實，改分市為隸屬於行政院及隸屬於省之二種，即院轄市、省轄市二種。認定人口滿二十萬以上都市即為市。具有以下情形之一設市，直隸於行政院。

一、首都。二、人口在百萬以上者。三、在政治上經濟上有特殊情形者。

但同時作出規定：人口在百萬以上，或在政治上經濟上有特殊情形者，若是一省之省會，即直屬省，而非直隸行政院。

至於民國三十二年修訂的《市組織法》，對院轄市設置的規定基本未變，只是對設立省轄市的人口標準有所變化。（在政治上經濟上有重要地位其人口在十萬以上即可設市。）

據1947年6月上海商務印書館出版的《中華民國行政區域簡表》（第十一版），當時各院轄市人口統計如下：南京市1030572人，上海市4300630人（以上均為1947年數據），北平市為1672438人，青島市為759057人，天津市為1707670人，重慶市為1002787人，大連市為722950人（以上均為1946年數據），哈爾濱為637573人（為1941年偽滿調查數據），漢口市為641513人，廣州市為960712人，西安市為502988人，瀋陽市為1094804人（年份不詳）。

由此可以看出，符合第一條的直轄市有下列幾個：南京、重慶、西安（陪都），符合第二條的有上海、北平、天津、廣州（接近百萬）、瀋陽等五市。青島、大連、哈爾濱、漢口等四城市不符合第一、二條，只能從第三條「在政治上經濟上有特殊情形者」進行考慮。青島的前身是德國人強佔的膠澳租界。大連先後是俄、日租界，抗戰勝利後才收回，是東北重要的港口城市。哈爾濱是東北重要商埠之一，中東鐵路樞紐，曾有「東方莫斯科」之稱，貿易範圍遠及蘇聯、蒙古等地。漢口則是華中地區的中心城市和交通樞紐，曾有「東方芝加哥」之稱。

至於民國期間為何三番兩次地修改直轄市的設置條件，復旦大學歷史地理研究中心教授、《中國行政區劃通史 民國卷》作者之一傅林祥認為：

「民國十七年《特別市組織法》和《市組織法》公布後，引起各方批評。達到設立特別市條件的城市，都是相關省份商業最為繁榮的區域。特別市的設立，使得一些省的財政收入大量減少。這些大城市又往往是省會所在地，設特別市後就存在省政府、特別市政府同城辦公的不合理之處。因此民國十九年的《市組織法》特別增加了一條規定： 但有上列第一、二兩項之一，以非省政府所在地為限，而為省政府所在地者，該市應隸屬於省政府。 這是明顯照顧各省的利益。有了這條規定，北平市、廣州市、漢口市就先後降為省轄市，全國符合條件的直轄市只有南京、上海、北平或天津（因河北省會遷移而變動）、青島等5個城市。民國三十二年，國民政府再度頒布了《市組織法》，其中一項重要的改革是取消了省會不設院轄市的規定，使得抗戰勝利後的院轄市數量由此大量增加，北平、天津可以同時列為院轄市，廣州市為廣東省會，西安市是陝西省會，瀋陽市是遼寧省會。」

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