新加坡作為一個小國，到底有沒有「大治」

【近日社會科學文獻出版社出版了歐樹軍和王紹光兩位學者撰寫的《小邦大治：新加坡的國家基本制度建設》一書。新加坡作為一個微型國家，種族結構獨特、資源匱乏、安全環境脆弱。但獨立後半個多世紀以來，新加坡已經發展成為一個獨特的「現代城邦」。中國的未來道路還可以從新加坡汲取什麼養分？觀察者網刊載王紹光教授的本書序言和歐、王兩位學者的引言，以饗讀者。】

序言

這本有關新加坡的書是寫給中國讀者的。與中國相比，新加坡是個很小的國家。中國的人口是新加坡的240多倍，中國的領土面積是新加坡的13400多倍。對中國來說，新加坡的治理經驗有什麼參考價值嗎？

其實，只是相對中國這樣的大國，才能說擁有570萬人口的新加坡小。世界上現有200多個主權政治實體，其中一半以上人口還沒有新加坡多，包括丹麥、芬蘭、挪威、愛爾蘭、紐西蘭、阿爾巴尼亞、蒙古等國。

如果與歷史上的城邦相比，新加坡則可以算得上泱泱大國了。古雅典的總人口大概在十五至二十五萬之間，是古希臘最大的城邦1。 羅馬共和國剛建立時，人口總共只有十二、三萬2。 到帝國替代共和國時，羅馬的勢力範圍很大，東至小亞細亞、西至英吉利海峽、南至埃及、北至萊茵河，但公民規模不過六、七百萬（包括奴隸超過八百萬）3； 偌大個羅馬帝國，人口比今天的新加坡只多了少許。

中世紀與文藝復興時期的義大利城邦規模更小。在1300年前後，義大利中北部人口超過兩萬的城邦只有區區26個4， 其中威尼斯最大，人口也不過十多萬。佛羅倫薩的人口也曾一度接近十萬，但遭受黑死病重創後，直到十六世紀上半葉，人口才恢復到五萬上下5。

現在新加坡的人口是當年威尼斯的50多倍，是當年佛羅倫薩的100多倍，真不算小了。

政治實體的規模之所以值得注意，是因為它與治理的方式、治理的難易密切相關。我們知道，老子憧憬的理想社會是「小國寡民」，但不知道他所說的「小」是多小。柏拉圖說得比較具體，他認為最理想的小國規模是5,040戶，即約兩萬多人6。 亞里士多德認為沒有必要規定具體數目，但他同樣確信，政治實體的規模不能太大，因為在他看來，經驗顯示，「人口過多的城邦很難或者說不可能實行良治」。7 他所說的「人口過多」恐怕不過是幾萬人而已。

直到十八世紀中葉，孟德斯鳩仍持類似的看法。他斷言：「就性質而言，共和國應該幅員較小，否則它就很難存活」，其理由是「在一個大共和國里，公共福利會成了多種多樣考慮的犧牲品，既受制於各色各樣的例外，又取決於多種偶然因素。

在一個小共和國里，每個公民能更多地感受和了解公共福利，與公民福利更為接近。因此，那裡的弊端不那麼普遍，也較少受到保護」。8 盧梭也有類似的看法：「民主政府就適宜於小國，貴族政府就適宜於中等國家，而君王政府則適宜於大國」。9 在美國從邦聯轉型為聯邦的過程中，孟德斯鳩的上述說法成為反聯邦主義者不厭其煩引用的論據10， 而在聯邦主義者筆下，小共和國一點也不美好，而是一直「不安的騷動」，「永遠搖擺於暴政和無政府狀態這兩個極端之間」。 11他們在孟德斯鳩的著作中也找到了支持組建聯邦共和國或共和國聯邦的理據12， 並試圖進一步論證，相對於小共和國，大共和過具有不少優越性。13

現代政治學對政治實體的規模關注甚少，不過我熟悉的兩位學者是例外。

一位是我在耶魯大學任教時的老前輩羅伯特·達爾。在擔任美國政治學會會長時，他曾於1967年在其會長演說中提出一個問題：實行民主，是否存在一個適當規模問題？國家越大、人口越多，民主制度是否越難運行？民主質量是否越難保證？14 為了回答這個問題，達爾幾年後專門與另一位耶魯同事合著一本書《規模與民主》。不過，這本書顯示，規模與民主的關係並不如想像的那麼簡單。無論從輸入端（如投票率）還是輸出端（如對民眾的回應性）看，大政治實體的表現往往不比小政治實體差。15

上海人民出版社出版的《規模與民主》封面

另一位是我就讀康奈爾大學時的老師彼得·卡贊斯坦，他於1985年出版了一本有關歐洲小國的研究。那時，隨著大國經濟開始變得更加開放起來，它們也更容易受到國際市場波動的衝擊，這引起不少人擔心。而卡贊斯坦指出，歐洲的小國早就有了這樣的經歷。國家規模小，經濟結構必然比較簡單，不可能、也沒必要面面俱到。

這意味著，小國經濟的開放程度一般都會相對比較高，也比較容易受到國際市場波動的衝擊。但這些開放的小國實際上並不比大國更容易陷入危機。

恰恰相反，這些小國的經濟十分靈活，政治十分穩定。這是為什麼呢？卡贊斯坦的解釋很有說服力：正是因為容易受到外力衝擊，這些小國的人民更容易理解什麼叫同舟共濟，勞方與資方更容易相互妥協，從而催生出合作主義的政治文化與政治體制。政治上穩定了，經濟上必然更加靈活；反之亦然。既然小國都可以化消極因素為積極因素，大國沒有理由做不到。

在這個意義上，卡贊斯坦相信，小國的經驗為我們判斷大國的發展提供了一個樣板。16

新加坡既沒實行達爾所說的那種民主，也沒有採取合作主義的體制。但即使不喜歡其政治體制的人，也不得不承認它的治理水平相當高。這與它的規模較小是否有關呢？當然有關。治理的難易明顯與政治實體的規模相關。

新加坡族群分布：74%的華人，13%為馬來人和9%的印度人（2011年）。數據來源：《亞洲研究》雜誌

人口越多，其內部越可能存在種族、民族、宗教、語言、文化、經濟等種種差異；領土越廣闊，提供公共物品（如邊遠地區教育、醫療、交通等）的單位成本越高，協調各級政府行動的難度更大。大國政府花更多的錢，卻可能依然必須時時面對「眾口難調」、「群龍治水」的困局。

中國人口相當於歐盟28國、美國、印度尼西亞、巴西的總和。如果說治理歐盟各國、美國、印度尼西亞、巴西中的任何一個都充滿挑戰的話，那麼治理中國的難度恐怕是治理這31個國家的總和，豈是治理一個小小新加坡所能比擬的？難怪一位美國法學教授第一次到中國時發出這樣的感嘆：「這麼大的國家，如此廣闊的疆域、如此多樣的人口！真想不出治理它該有多難。」17

不過，說規模小比較容易治理，這並不意味著規模小的國家都治理得很好。二十世紀七、八十年代，有一本書風靡全球，題為《小的是美好的》18。 但在現實中，小的卻不一定是美好的。

美國有個機構每年公布「失敗國家」（或「脆弱國家」）指數，2016年最脆弱的五十個國家中，有十個規模比新加坡還小；而新加坡則屬於最成功的國家之一，排名在美國、法國、日本之前。19 這說明，新加坡做得好不僅僅是因為它小，它還一定是做對了某些事。

那麼，新加坡到底做對了什麼事呢？我們這本書提供的解釋是，新加坡在國家基本制度建設方面成就斐然，實現了「小國大治」。所謂國家基本制度，是指為了實現「良治」，任何一個政治體制都必須建立的基本制度框架，它是現代國家的「地基」。

通過對各國正反兩方面歷史經驗教訓的比較與梳理，我們認為，現代社會的「地基」由八大板塊構成，即維護國家安全與公共秩序的強制機制；動員與調度社會資源的汲取機制；培育與鞏固國家認同和社會核心價值的濡化機制；在數據與人、財、物之間建立對應關係的認證機制；維護經濟與社會生活秩序的監管機制；確保國家機構內部的控制、監督與協調的統領機制；維護社會分配正義的再分配機制；將民眾參與納入制度化管道並協調不同利益的吸納整合機制。

新加坡人宗教信仰情況：42.5%為佛教徒，14.9%為穆斯林，14.6%為基督徒（2011年）數據來源：《亞洲雜誌》

我們和一些合作夥伴曾長期研究中國的國家基本制度建設，出版過大量論文與專著。20 在研究中，我們最深的感觸是，中國太大，情況太複雜，無論建立哪一種機制，強制、汲取、濡化、認證也好，監管、統領、再分配、吸納整合也好，都十分艱難。21 過去幾十年間，中國在國家基本制度建設方面已取得了長足的進步，但存在的問題依然十分嚴峻，新的挑戰不斷出現。這恐怕就是「大有大的難處」。

由於規模小得多，新加坡在八大機制建設方面走在了中國與其它許多國家前面。這叫「尺有所短，寸有所長」。借卡贊斯坦的話說，新加坡這方面的經驗為中國的發展提供了一個可供參考的樣板。這就是我們為中國讀者寫這本書的初衷。

引言

在政治制度史上，城邦是個獨特的存在。無論是雅典、斯巴達這樣的古代城邦22，還是佛羅倫薩、威尼斯這樣的中古城邦，它們留存於世的器物、制度與理念往往是後人發掘的結果。活著的城邦屈指可數，新加坡或許是其中尤為引人注意的一個。

這個蕞爾小邦，面積僅七百多平方公里，比世界上絕大多數國家都小，卻扼守馬六甲海峽的咽喉要地，北瞰馬來兩大半島，南瞻印尼兩大半島。這無與倫比的戰略位置，使之成為魏源所說的「英倫蠻族」崛起後遍布世界的一個據點23，成為英帝國的「東方直布羅陀」、與中華帝國貿易的中轉站、「世界貿易的第二門戶」及其海峽殖民地的行政與商業中樞。這塊殖民地的存在主要是作為英帝國向遠東擴張的節點，其自身的發展並不受重視。

在漫長的十九世紀，英國把印度、澳大利亞、馬來半島乃至整個東南亞地區的罪犯流放至此，使之成為擠滿「全東南亞人渣」的「公共下水道」，24 持槍匪徒和街頭黑幫橫行無忌，就像一個「東方芝加哥」，一個如同巴西里約熱內盧的「罪惡之城」。新加坡變成當今充滿活力的自由港和世人矚目的現代城邦，是東南亞地區「去殖民化」歷史進程的產物。

第二次世界大戰結束後，美國取代英國主導西方世界，西方國家對非西方國家的殖民體系土崩瓦解，冷戰格局日漸成形。在此時勢移轉之下，英國人意識到，讓新加坡從馬來亞半島獨立出來，成為英國在東南亞的「哥倫比亞特區」即東南亞總督駐地25，更有利於帝國的長遠利益。

新加坡的地理位置（谷歌地圖）

無論這是舊帝國試圖繼續維繫統治權的陽謀，還是衰落情勢下無奈的下策，新加坡的歷史在二戰後掀開了從自治到建國的新篇章，不同的是，這一次，是新加坡人而不是殖民者，開始書寫頻頻引發熱議的「新加坡故事」。

19世紀初至今，新加坡的政治發展可以分為三大階段。一是1819-1942年，這一百二十三年是乏善可陳的英帝國殖民專制時期；二是1945-1963年，這十八年是新加坡人高喊「默迪卡」，反對殖民主義，追求自主建國的時代26；三是1965年獨立建國至今，這五十餘年既是「新加坡人」的民族建構（nation building）時期，也是「新加坡」的國家形成(state formation)時期，更是支撐「新加坡模式」的國家基本制度建構（state building）時期。

連接這三大階段的，是兩個過渡時期。一是1942-1945年的日本侵佔時期，日本人的殘暴統治喚醒了新加坡人的獨立自主意識。一是1963-1965年的馬來西亞聯邦時期，這次聯盟的迅速破裂讓新加坡從背靠大樹好乘涼的美夢中醒來，隨即發現自己成了馬來人汪洋大海中的一座孤島，失去了馬來亞半島這個廣闊的商業與經濟腹地，暴露於兩大強鄰的天然敵意之中，新加坡從此被迫居安思危險境求生。

1965年獨立之初，與同處中國大陸正南方的緬甸、寮國、泰國、越南、菲律賓、柬埔寨、馬來西亞、印度尼西亞相比，新加坡地最寡、力最弱，以華人為多數的種族結構最獨特，資源最匱乏，安全環境也最脆弱。

新加坡獨立時刻，《海峽時報》的頭版

當時的新加坡人口不足兩百萬，僅相當於阿爾巴尼亞、宏都拉斯、巴布亞紐幾內亞、黎巴嫩、巴拉圭、尼加拉瓜、牙買加、土庫曼、多哥、利比亞等亞非拉第三世界國家，政治、經濟、社會的發展條件也與之接近。

五十年後，新加坡人口增至五百五十多萬，相當於尼加拉瓜、丹麥、吉爾吉斯坦、芬蘭、斯洛伐克、土庫曼、挪威等國，但其人均國內生產總值卻遠遠超過它們，躍升至第一世界，2015年在全世界範圍內只低於五個國家：盧森堡、瑞士、卡達、挪威、美國。

不僅如此，在這五十餘年間，新加坡歷經「自治」、聯邦、獨立建國等劇烈的政治變化，在冷戰交匯、帝國角逐的艱難時世中建國，在百廢待興、強鄰環伺的內外交困中立國，將四分五裂、各自為戰的斷裂社會發展為多元一體、團結和諧的有序社會，從危機四伏、搖搖欲墜的蕞爾小邦發展為政治清明、安定有序的現代城邦，直至東南亞地區政治、經濟、社會發展水平最高的國家，被稱為「東方威尼斯」、「東方瑞士」。

新加坡何以在錯綜複雜的內外局勢下避免政治衰敗，建立並保持良好的政治、經濟、社會秩序，這個「新加坡的故事」講法各異，比如「西方殖民者的故事」，「新加坡人民的故事」，本書將嘗試另一種講法，即「國家基本制度建構的故事」。

（翻頁請看章節附註）

1 Mogens Herman Hansen, Polis-An Introduction to the Ancient Greek City-State (Oxford: Oxford University Press, 2006), p. 11. 希臘在古風時期（公元前800～500年）與古典時期（公元前500～323年）存在過約一千五百個城邦（包括殖民地），其中絕大多數規模很小。見Mogens Herman Hansen, Thomas Heine Nielsen, An Inventory of Archaic and Greek Poleis: An Investigation Conducted by The Copenhagen Polis Centre for the Danish National Research Foundation (Oxford: Oxford University Press, 2004).

2 Lorne H. Ward, 「Roman Population, Territory, Tribe, City, and Army Size from the Republic"s Founding to the Veientane War, 509 B.C.-400 B.C.,」 The American Journal of Philology, Vol. 111, No. 1 (Spring, 1990), pp. 5-39.

3 Saskia Hin, The Demography of Roman Italy: Population Dynamics in an Ancient Conquest Society (201 BCE – 14 CE) (New York: Cambridge University Press, 2013).

4 S.R. Epstein, 「The Rise and Decline of Italian City States,」 in M. H. Hansen, ed. A Comparative Study of Thirty City-State Cultures (Copenhagen, The Royal Danish Academy of Sciences and Letters, 2000), pp.277-94.

5 Lauro Martines, Power and Imagination: City-States in Renaissance Italy (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1988), p. 168.

6 [古希臘] 柏拉圖：《法律篇》，張智仁、何勤華譯，上海人民出版社，2001，第148頁。

7 [古希臘] 亞里士多德：《政治學》，顏一、秦典華譯，中國人民大學出版社，2003，第236頁。這裡對譯句略有調整。

8 [法] 孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯），商務印書館，1995，第147頁。

9 [法] 盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館，2005，第83頁。

10 Herbert J. Storing, What the Anti-Federalists were For (Chicago: University of Chicago Press, 1981), pp. 15-23.

11 [美] 漢密爾頓、傑伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務印書館，1995，第40頁。

12 如[法] 孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯），商務印書館，1995，第152頁。

13 [美] 漢密爾頓、傑伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務印書館，1995，第九、十、十四篇。

14 Robert A. Dahl, 「The City in the Future of Democracy,」 The American Political Science Review, Vol. 61, No. 4 (Dec., 1967), pp. 953-970.

15 Robert A. Dahl and Edward R. Tufte, Size and Democracy (Stanford: Stanford University Press, 1973).

16 Peter J. Katzenstein, Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe (Ithaca: Cornell University Press, 1985), p. 9. 我在耶魯大學兩位同事的研究印證了卡贊斯坦的判斷。他們發現，一國的貿易與投資開放度與其福利支出水平高度相關，小國尤為如此。見David Cameron, 「The Expansion of the Public Economy: A Comparative Analysis,」 American Political Science Review, Vol. 72, No. 4 (1978), pp. 1243–61; Geoffrey Garrett, Partisan Politics in the Global Economy (Cambridge University Press, 1998).

17 Ethan J. Leib, 「The Chinese Communist Party and Deliberative Democracy,」 Journal of Public Deliberation, Vol. 1, No. 1 (2005), article 1, http://www.publicdeliberation.net/jpd/vol1/iss1/art1.

18 [英] Ｅ·Ｆ·舒馬赫：《小的是美好的》，虞鴻鈞、鄭關林譯，商務印書館，1984。

20見王紹光，《建立一個強有力的民主國家：兼論政權形式與國家能力的區別》，《當代中國研究中心論文》，第四期（1991年2月）；王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社，1993；胡鞍鋼、王紹光、周建明：《第二次轉型：國家制度建設》，清華大學出版社，2003年初版，2008年增訂版；周建明、胡鞍鋼、王紹光：《和諧社會構建：歐洲的經驗與中國的探索》，清華大學出版社，2007；王紹光：《安邦之道：國家轉型的目標與途徑》，三聯書店，2007；王紹光：《國家治理》，中國人民大學出版社，2014；王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報社科版》，2014年3期。

21 見樊鵬、汪衛華、王紹光：《中國國家強制能力建設的軌跡與邏輯》，《經濟社會體制比較》，2009年第5期；王紹光：《國家汲取能力建設：建國初期的經驗》，《中國社會科學》，2002年第1期；王紹光：《國家能力的重要一環：濡化能力》，潘維、廉思主編:《中國社會價值觀變遷30年（1978-2008）》，中國社會科學出版社，2008；歐樹軍：《國家基礎能力的基礎：認證與國家基本制度建設》，中國社會科學出版社，2013；黃冬婭：《轉變中的工商所：1949年後國家基礎權力的演變及其邏輯》，中央編譯出版社，2009；劉鵬：《轉型中的監管型國家建設：基於對中國藥品管理體制變遷》，中國社會科學出版社，2011；王紹光：《波蘭尼與中國的大轉型》，三聯書店，2012。

22 古雅典的人口在15-25萬之間，斯巴達的人口約為40萬。參見Mogens Herman Hansen, Polis-An Introduction to the Ancient Greek City-State (Oxford: Oxford University Press, 2006), p. 11.

23 參見[英] 斯坦絲·瑪麗·藤布爾：《新加坡史》，歐陽敏譯，東方出版中心，2013，第8頁。

24 參見[英] 斯坦絲·瑪麗·藤布爾：《新加坡史》，歐陽敏譯，東方出版中心，2013，第67頁、第80-85頁、第100-101頁、128頁。

25 參見[英] 斯坦絲·瑪麗·藤布爾：《新加坡史》，歐陽敏譯，東方出版中心，2013，第301頁。

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