包世臣的鹽政三策
《宣城歷史文化研究》微信版第046期
包世臣的鹽政三策
葉彩霞 吳小元
清朝的鹽務制度沿用明朝的綱鹽制，除個別地區外，全國主要產鹽區都實行官督商銷的政策，由商人向官府交課領取鹽引，然後到指定鹽場購鹽，再運往指定地區銷售。行鹽的運商和收鹽的場商被政府賦予了特權，鹽商不僅壟斷了鹽引和鹽場，而且可以子孫世襲。到清中期以後，由於官商勾結，造成鹽價昂貴和私鹽泛濫，直接影響了封建國家的財政收入，更嚴重的是危及到封建政權統治的穩定。
清政府面對鹽課收入大量減少，鹽場瀕臨倒閉，曬丁幾乎斷炊的窘境，對鹽法的弊壞十分焦慮，時為兩江總督陶澍的幕僚包世臣認為：「天下事必灼見弊之所極，與致弊之源，而後能為救弊之策。」因此，兩淮鹽務的轉機，除了改革鹽法別無良策。
包世臣，字慎伯，安徽涇縣人，是清代嘉、道、咸年間頗具聲名的經世學者。據《涇縣誌》記載：包世臣「究心於經世之學，對當時農政、漕運、治河、貨幣、鹽務、鴉片以及兵事均有著述。」「論述針對時弊，條分縷析，言之成理。」他長期在兩江總督轄區（今江蘇、安徽、江西三省）擔任幕僚，深悉食鹽產銷的弊端，因而積極提倡鹽政改革，最著名當是他於嘉慶二十五年（1820年）提出的鹽政三策了。
這三策分為下、中、上，下策之舉是：「說者皆謂私來充斥，阻壞官引，遂以緝私果為治鹽之要，此下策也。」他認為緝私是抽刀斷水、掩耳盜鈴的鬧劇，是最無成效的下策；至於有人提出「稽查火伏」、「烙驗官船」等「清源」「清委」之舉，因是在私鹽生產、運銷的中間環節上將之攔腰斬斷。如果管理者秉公執法，可以稍得結果，但也不是解決根本問題的辦法，也只是中策；至於上策乃是1820年提出的以減價敵私為核心的鹽業運銷制度的根本改革。
它的主要內容是：
裁撤大小管鹽官役，唯留運司主錢糧，場大使管灶戶。不立商坦，不分畛域，通核現行鹽課，每斤定數若干，各處雖難畫一，斷不可致懸殊。仿現行鐵硝之例，聽商販領本州縣印照赴場官挂號繳課買鹽。州縣發照後，一面具詳運司查核，則場官不能幹沒正課。而運司與場官具有平余，州縣亦借鹽照紙朱之費，津貼辦公。長江大河，轉輸迅速，民間鹽價必減於今十之五、六，而私鹽十一種皆輸官課，課入必數倍於今。
包世臣認為：鹽政改革首先要精簡機構、裁撤冗員：「裁撤大小管鹽官役，唯留運司主錢糧，場大使管灶戶。」其次是自由運銷和統一稅率：「不立商垣，不分畛域」，「通核現行鹽課，每斤定數若干，各處雖難畫一，斷不可致懸殊也。」三是明確職責：由商販領印照趙場官處挂號繳課買鹽，經州縣發照後，由運司核查，場官不得干涉，互相監督制約。鹽政改革思想成為1831年兩江總督陶澍在淮北鹽區進行「票鹽改革」的藍本。道光二十年（1850年）淮南鹽區也改行票法，取得了明顯成效。但後期隨著太平天國起義的衝擊，鹽政改革戛然而止。
包世臣的鹽務改革思想距今將近有兩個世紀，他從打破官商壟斷的角度出發，提出了自由運銷、核定稅率、財政監管的鹽政改革內容，以期達到降低鹽價、增加鹽稅，從而「上禆國家，下益民生」，使政府與人民「交受其利」，實現挽救清政府經濟頹勢的目的，用心可謂良苦。怎奈清嘉慶、道光、咸豐之後，國運內憂外患，戰亂頻仍，鹽票改革如芸花一現，然就其鹽政改革的政策本身而言，則是一種從官商壟斷向市場經濟邁進的可貴嘗試。
（作者葉彩霞系涇縣檔案局副局長，吳小元系涇縣高鐵站職工、宣城市歷史文化研究會理事）
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