崇明生態島有一根「探針」

崇明的灘涂面積大、分布廣，過去對灘涂的保護管理不夠精細。崇明世界級生態島「十三五」規划出台後，灘涂資源開發利用受到了更加嚴格的規範。圖為崇明東灘候鳥保護區。黎軍攝

本報記者錢蓓

2017年6月5日，又一個世界環境日，設立在崇明法院的上海首個環境資源審判庭滿周歲了。一年間，崇明島上的環資庭共受理環境資源案件75件，占崇明法院同期收案總數的0.9%。案子不多，也沒有轟動一時的大新聞。對「生態崇明」來說，這是件好事情。

細看一年案件樣本，卻頗令人回味。比如，涉案因素排名最高的是畜禽養殖涉污類，佔總數的37%———養豬養牛這些看似「道法自然」的島上生活，以生態島建設的標準衡量卻不夠生態。那麼，崇明島的生產生活形態，離現代的世界級的「生態」還有多遠?

環資庭像是生態島的一根「探針」———不僅是司法意義上的，還是生態和人文意義上的。

原生態未必「生態」

崇明島上養豬，散養居多。農家的小豬圈，少的幾頭，多的幾十幾百頭，規模跟著肉價沉浮。早年沒有環保要求，大家都這麼過來了。現在，農村畜禽排放、畜禽無害化處理有了具體指標，絕大部分人家都屬於不規範養殖。

畜禽不規範養殖容易導致水源、空氣、土壤的連環污染，也會造成鄰里糾紛和信訪事件。

崇明區近年出台了一批措施，逐步整治、退養、關停不規範畜禽養殖，一批案件由此產生。

崇明法院院長米振榮介紹，畜禽養殖涉污類案件主要有兩類:一類是養殖戶不服行政機關作出的行政決定或行政命令而提起行政訴訟，另一類是行政機關申請強制執行。環資庭成立後的首例環境資源案例就屬於第一類———去年6月，米振榮擔任審判長，公開開庭審理了原告張某訴被告崇明環境保護局、政府不服行政處罰案。

張某在崇明租借土地用於生豬養殖，養殖場育有1000多頭豬，因為氣味擾民遭到居民投訴和網友曝光。當地環保局依據《建設項目環境保護管理條例》等規定，對張某作出罰款6.5萬元的行政處罰決定。張某不服，向政府申請行政複議，政府維持了環保局作出的行政處罰決定。

張某以環保局和政府為被告向崇明法院提起訴訟。崇明法院認為，原告張某承包土地、投資建造豬舍棚舍及2個化糞池等從事生豬養殖屬於建設項目範疇，其未經環保審批且未建成配套環保設施，擅自從事規模化生豬養殖的行為，違反了《建設項目環境保護管理條例》等法律規定，判決駁回原告的訴訟請求。

「養豬養羊的農家生活似乎是原生態的，但原生態未必『生態』。社會的環保底線提高了，『世界級生態島』的環保要求更高。過去的粗放式養殖方式成了農業產業升級過程中要淘汰的東西。」米振榮說，崇明沒有大的污染事件，但面臨著生態建設的內涵研究和精細化探索課題。

自然野趣背後的利益關係

秋天的崇明灘涂一片金黃，農人捕魚，身後水牛拖著小車慢行。有時候水牛發獃，牛背上落了一隻白鷺。在附近蹲守多時的攝影師按下快門，收穫了滿意的照片。

自然野趣是崇明島吸引人的地方，但在環境資源審判庭庭長朱勝范的眼裡有另一種況味:灘涂是崇明重要的自然資源，灘涂資源開發利用案件在資源案件中佔77.78%，而且還在逐年增長，「崇明的灘涂面積大、分布廣，過去對灘涂的保護管理不夠精細。崇明世界級生態島『十三五』規划出台後，灘涂資源開發利用受到了更加嚴格的規範。」

「灘涂資源管理部門在依據政策法規收回灘涂時，常常與灘涂承包方產生爭議，比如承包方認為合同約定時間短，前期投入大，灘涂上建有地上物、附屬物等基礎設施，要求給予巨額補償，而發包方則認為合同屆滿收回，合同沒有約定補償條款。有的案件涉及灘涂轉包分包等多個環節，法律關係複雜，他項權益衝突明顯。」朱勝范表示，資源類案件利益衝突大，矛盾容易激化，環資庭對於案件的審判具有一定的導向作用，可以讓這類案件發揮「以案示法」效應，統一裁判尺度，通過個案、類案的審理加大對灘涂開發利用的司法規制，引導灘涂開發案件司法規則和審判結果在社會輿論中形成共識。

「生態的發展伴隨社會利益關係的調整，這是法律要解決的問題。」米振榮認為，中國環境資源治理的法治化水平亟待提升，生態城市需要探索預防和化解環境資源糾紛的司法途徑。

精細化的法律保障精密的生態系統

從環資庭的收案類型看，行政非訴審查案件、執行案件分別佔總數的36%、40%，其中執行案件多是畜禽養殖不規範、企業生產缺少環評等造成環境污染。准入門檻很低的廢塑料加工類案件是其中典型。針對相關企業或個人「打一槍換一個地方」的現象，環資庭法官創設了不定期回訪的機制。

在一例執行案件中，被執行人劉某在一處廢棄廠房內從事廢塑料再加工生產，企業沒有辦理法律規定的環保審批手續，需要配套建設的環境保護設施也沒建成，環保部門向其作出《責令停止生產決定書》，劉某在法定期限內既沒申請行政複議或提起行政訴訟，又不履行行政決定，經環保部門催告仍未履行。執行過程中，崇明法院對生產流水線及時採取強制措施查封。

案件結案後，法院執行人員不定期多次回訪，監督整改情況，確保違規違法行為不再發生，違規生產流水線現已拆除。朱勝范介紹，對已執行完畢的非法生產涉污類案件實行不定期回訪，是針對案子特性所確立的制度，「崇明農業生產，產生大量農地膜、塑料大棚、瓜果包裝等白色垃圾，由此催生了廢塑料加工行業。廢塑料加工門檻低、規模小，設備簡陋、易拆易建，遇到環保部門執法檢查，被執行人往往選擇隱匿行蹤、臨時關停、擇址重建，『打一槍換一個地方』，所以監管特別困難。我們除了辦案子，還要關注案結事了。」

「精細化的法律保障是我們的嘗試之一。」米振榮說，2014年6月最高院成立環境資源審判庭以來，中國法院設立了數百家環境資源審判庭、合議庭或者巡迴法庭，環境資源專門審判庭的出現是司法機構應對環境問題的制度創新，「服務生態發展大局，我們希望能最大限度地發揮司法保護生態的功能。」

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