國民黨在大陸試驗「縣自治」，為何以慘敗告終？

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圖：1941年，蔣經國在贛南

文 | 諶旭彬

在近代中國，「地方自治」是一種極為普及的政治思潮。晚清的立憲派和革命黨，民初的進步黨和國民黨，都對「地方自治」懷有濃厚興趣。

按孫中山的設想，國民黨「革命」的最終目的，是實現全民民主。其路徑，是軍政訓政憲政；訓政時期「唯一之要政」，即是「地方自治」。其操作模式，乃是以縣為基本單位「分縣自治」——按孫氏《建國方略》的描述，訓政期間，「軍政府授地方自治權於人民，而自總攬國事」，「地方自治權歸之其地之人民，地方議會議員及地方官皆由人民選舉。」

1928年，國民黨「北伐」成功，「軍政」階段結束，進入「訓政」階段。隨即以孫中山的《建國大綱》和《地方自治開始實行法》為指導思想，在全國範圍內啟動「分縣自治」，以兌現其政治承諾。

訓政時期最重要之事務

1918年7月，老同盟會會員李宗黃赴日之前，前往上海拜訪孫中山，求教對日本政治的考察，該從何處著眼。孫中山建議他仔細考察日本的「地方自治」，理由是：

「政治的基礎在於地方自治。日本的市、町、村組織都很健全。日本之強，非強於其堅甲利兵，乃強於其地方組織之健全。要看，最好看看他們的地方自治。不過他們這種地方自治，官治氣息很重，是不合乎吾黨民權主義、全民政治的要求，但他們的某種精神和方法在訓政時期卻很可參考，所以仍然很有考察的價值。」

1923年，孫中山撰文反思此前種種失敗，也將沒有搞「地方自治」視作主要原因。孫氏說：

「軍政時期及訓政時期，所最先著重者，在以縣為自治單位，蓋必如是，然後民權有所託始，主權在民之規定，使不至成為空文也。今於此忽之，其流弊遂不可勝言。

第一，以縣為自治單位，所以移官治於民治也。今既不行，則中央及省仍保其官治狀態，專制舊習，何由打破？

第二，事之最切於人民者，莫如一縣以內之事，縣自治尚未經訓練，對於中央及省，何怪其茫昧不知津涯。

第三，人口清查，戶籍釐定，皆縣自治最先之務。此事既辦，然後可以言選舉。今先後顛倒，則所謂選舉，適為劣紳，土豪之求官捷徑，無怪選舉舞弊，所在皆是。

第四，人民有縣自治以為憑藉，則進而參與國事，可以綽綽然有餘裕，與分子構成團體之學理，乃不相違。苟不如是，則人民失其參與國事之根據，無怪國事操縱於武人及官僚之手。

以上四者，情勢顯然。臨時約法，既知規定人民權利義務，而於地方制度，付之闕如，徒沾沾於國家機關，此所謂合九州之鐵鑄成大錯者也。」

在孫中山的設計里，「地方自治」是訓政最重要之事務。其實質內容有二：

1、以縣為單位——這和民國初年大批地方軍閥熱衷於「聯省自治」很不同。

在孫中山看來，搞「省自治」，一則極可能變成搞「省割據」，最終威脅到國家的統一；二則「省自治」很難落實到地層民眾當中去；「縣自治」則不然，不但與底層民眾更貼近，而且可以起到架空「省割據」的效果。

2、要「民治」不要「官治」——「地方自治」的終極目的，是實現主權在民。

按《國民政府建國大綱》的規定，「一完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創製法律之權，有直接複決法律之權」，選舉、創製、複決與罷免這四大「直接民權」，實質上是全方位地監督官權，這必然要求自治擺脫由政府主導的常規模式，變「官治」為「民治」。

具體如何去搞「地方自治」？孫中山在《國民政府建國大綱》中也有描述：

「在訓政時期，政府當派曾經訓練考試合格之員，到各縣協助人民籌備自治。其程度以全縣人口調查清楚，全縣土地測量完竣，全縣警衛辦理妥善，四境縱橫之道路修築成功，而其人民曾受四權使用之訓練而完畢其國民之義務，誓行革命之主義者，得選舉縣官以執行一縣之政事，得選舉議員以議立一縣之法律，始成為一完全自治之縣。」

六年縣自治試驗慘敗

1928年9月，國民政府頒布《縣組織法》，正式啟動「縣自治」。

次年，國民黨召開第三次全國代表大會，會議確認以地方自治作為政治建設的基礎，並規定訓政期限為6年，亦即地方自治將於1934年完成。隨後，一系列與「縣自治」有關的法規出台。

自80年代以來，海內外學術界逐漸開始認同這樣一種意見：國民黨不是一個資產階級政黨，而是一個帶有濃烈的左翼色彩，以代表全民利益為政治口號的政黨。從國民黨在1928年及其之後所出台的一系列與「縣自治」有關的法規條文中，很容易嗅出這種左翼政治理念的氣息。譬如，對「公民權」的限制，國民黨三大如此規定：

「中華民國人民必須服從擁護中國國民黨、誓行三民主義，接受四權使用之訓練，努力地方自治之完成，始得享受中華民國國民之權利。」

也就是說，民眾必須宣誓擁護國民黨和三民主義，才有資格成為中華民國的公民。此外，自治法規里，還明文剝奪了「土豪劣紳」和「有反革命行為」之人的公民權。

但這種左翼理念，並沒有能夠保證其「縣自治」取得好的效果。1931年，梁漱溟激烈批評國民政府的「縣自治」毫無成效：

「從十七年起，地方自治運動又起，有好些省設立自治籌備處。湖南就是這樣，曾設立自治人員訓練所，大規模地訓練人才，舉曾任湖南省長的曾繼吾先生為自治籌備處長，從十七年至十八九年，約數年之久。又江蘇江寧縣亦進行地方自治，設立村治育才館；浙江則設立地方自治專修學校。凡此皆是從民國十七年開辦，不過有的從省來作，有的從縣來作。從縣來作的除江寧縣外，還有孫中山先生的家鄉——中山縣亦辦地方自治，定為全國模範縣，有大批的款項，派好多黨國偉人籌備辦理。到了今日，無論從縣作的，從省作的，所有地方自治統統失敗，所有地方自治機關統統取消了！只聽見取消，沒聽見有人反對取消；取消之後亦無人可惜。……現在統起來說，過去經驗告訴我們，地方自治經多次提倡統統失敗！他所辦的事情，只不過籌經費，定章程，立機關，振人員，人員虛擲經費即完了！」

民間批評之外，國民黨內部的聲音，也承認縣政自治是失敗的。1933年3月，陳立夫在國民黨四屆三中全會上說：

「吾國連年天災人禍，民不聊生，而人民之不識字者佔百分之七八十左右，於此而設立機關，空談自治，是無異南轅北轍，背道而馳，結果自治之組織愈大，豪強之把持愈加，自治之耗費愈多，人民之負擔愈重，名為自治，實乃自亂。」

同年5月份，陳公博也說：

「現距中央規定完成縣自治之期限已近，而各縣籌備地方自治圓無法定組織，各自為政，多假託於地方官吏豪紳之手，支離破碎，名實俱無。」

陳立夫和陳公博，如實坦承了「縣自治」的結果：它沒有如孫中山所希望的那樣，使民眾擁有直接選舉官員、直接罷免官員、直接創製法律、直接複決法律的權利，相反，地方政權落入了官吏豪紳之手。

按預定進度，「縣自治」應該在1934年完成，然後訓政結束，進入憲政階段。但在1935年11月，國民黨第五次全國代表大會總結道：

「回顧過去成績，全國1900縣中，在訓政將告結束之際，欲求一達到建國大綱之自治程度，能成為一完全自治之縣者，猶杳不可得，更逞言完成整個地方自治工作。」

至此，「縣自治」雖未終止，但為期六年縣自治試驗，實際上已經宣告失敗。

官辦自治是慘敗之根源

當時之人，對「縣自治」何以完敗，有過許多解釋。

國民黨人趙如珩的說法是：

「因為目前中國各個地方人民的衣食都在朝夕的起著恐慌，求生求活的物質慾望尚不能如願以達，那能還有時間和心思去求非物質的慾望—地方自治？」

陳立夫的說法是：

「吾國連年天災人禍，民不聊生，而人民之不識字者佔百分之七八十左右」。

國民黨內務部第二次全國內政會議報告書的說法是：

「吾國以農立國，全國人口百分之八十以上，以農為業，而農民全散處於鄉村，故自治之基礎在鄉村。近年以來，因受天災人禍之影響，不獨邊遠地方以及匪區災區農村瀕於破產，人民救死不逞，即號稱東南富庶之區，秩序未經破壞，亦且岌岌有不可終日之勢，生活不能安定，對於自治事業，自難感覺興趣。」

以上均可謂是「官方視角」——民眾受教育水平、經濟條件，也確實是地方自治成敗的重要因素。

致力於鄉村建設多年的梁漱溟，另有一種「民間視角」。在梁看來：

「所謂土豪劣紳即指鄉間一般人之愚懦受欺，一二人之威福自恣的事實；卻非某個人的品行問題。

破獲煙賭而罰款，軍警機關行之，其禍猶小；自治機關行之，為害實大。

禁煙禁賭，誠然最宜由地方自治來作這功夫；但假使自治區公所亦能破獲煙賭，隨意罰款，那便是形成土豪劣紳的絕好機緣了。

鄉民愚昧懦弱，自是社會經濟問題、文化問題；從根本上講，非經濟進展，文化增高，無法免除土豪劣紳的事實。

但若本著數千年無為而治的精神，讓他們度其散漫和平的生活，卻亦不見得有幾多土豪劣紳。

所怕得是根本說不上自治而強要舉辦自治，那就沒有土豪劣紳的地方，亦要造出土豪劣紳來。

我們試想想看：第一、本自容易受欺壓的鄉民；第二、將他們劃歸一個區域、而安上一個與地方官府相銜接的機關；第三、此機關時時向他們發號施令，督迫他們如此如彼；第四、此機關可以強制的向他們加捐要錢；第五、此機關可以檢舉他們某項罪名(例如煙賭)而處罰他們；第六、此機關或且擁有武力——保衛團。這簡直是替土豪劣紳造機會，讓他正式取得法律上地位，老百姓更沒法說話罷了。不獨給他以法律上地位而已；並給他開出許多可假借的名色題目來，又且資他以實力。」（《鄉村建設理論》）

梁漱溟認為，縣自治期間，「土豪劣紳「的出現，與個人品行問題無關，而是當局政策使然——「地方自治機關」所擁有的，不是/不獨是針對當局的監督權，而是針對民眾的懲戒權（比如破獲煙賭而罰款），則「地方自治機關」不過是在原有的政府機構之外，另造一套官治機關，另造「土豪劣紳」。

事實上，國民黨人自己並非不清楚「自治變官治」這一癥結的存在。如趙如珩反思道：

「今後實施地方自治，依我研究的結果，現行的自治法規中最急需補救的就是由地方官治而進於地方自治的一個過渡辦法。這一個過渡辦法，乃是由地方官治而進於地方自治的一座橋樑。」

1935年，國民黨第五次全國代表大會也說：

「必須將官辦自治改為民辦自治；將土劣自治改為革命自治，而後真正地方自治，始有徹底實現之可能。」

敗。

去台後之自治實踐

這種反思，直到國民黨敗退台灣，才得到付諸實踐的機會。

台灣省政府在1950年前後，制定頒布了諸如《台灣各縣市實施地方自治綱要》《台灣省各縣市議會議員選舉罷免規程》《台灣省各縣市長選舉事務所組織規程》等16項地方自治法規。開啟台灣的地方縣政自治。

這些法規規定，台灣的縣議員、市長、鄉鎮議員等經直選產生。禁止軍公職人員參與縣市議會議員選舉——「現役軍人、警察、各級辦理選舉事務的人員不得參加縣市議員的競選」；且允許公開競選活動的存在——「舉辦政見發表會、印發選舉公報、印發名片或傳單、懸掛標語、使用宣傳車輛及播音器、訪問選舉區內選民。」

儘管台灣當局有控制選舉的能力——包括指定選舉工作人員、遴選投開票場所管理員、審查候選人資格、核定選舉結果、處理選舉糾紛案件等；直選產生的各市縣長，也多是在執行台北委派之事項；且台北還會召集當選的縣市議員舉辦「三民主義培訓班」……但台灣的地方自治，終究完全不同於大陸時期的「官方包辦地方自治」，而已是一種「監護型自治」。

比如，1950年的台中市市長選舉，無黨籍候選人楊基先在競選中批評國民黨，且幾有望贏得選舉。蔣介石一度打電話給省主席吳國楨，讓吳通知楊「自動退選」，後又反思此舉「處置不當」，再度打電話給吳國禎，取消干涉。再如，1951年國民黨在台中和台南兩市選舉失利，蔣介石亦能坦然接受，發表公開看法：「台中、台南兩市當選的市長，雖不是本黨提名的人，但都是台灣知名人士，並非任何黨派所操縱而選出來的……就國家社會而言，這是很可欣慰的。」

當然，台灣當局亦有逆流之舉。比如，鑒於國民黨人在台北市長選舉中一再落選，1967年，當局升格台北和高雄為「直轄市」（當時，法律規定直轄市市長仍為官派）。但這種逆流亦終究有限。為釋群疑，其後的官派台北市長，仍是此前民選勝出的非國民黨籍人士高玉樹。

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