專訪外交部邊海司司長歐陽玉靖：確立「南海規矩」又邁出重要一步

「南海行為準則」框架，

取得了「準則」磋商的重要階段性成果

5月18日，中國與東盟十國外交部高官出席落實《南海行為宣言》第14次高官會。圖｜中新

「南海行為準則」框架是完善「南海規矩」的重要新節點

——專訪外交部邊界與海洋司司長歐陽玉靖

本刊記者 | 徐方清 文 | 曹然

首發於總第806期《中國新聞周刊》

在《南海各方行為宣言》（DOC，以下簡稱《宣言》）簽署整整15周年時，中國與東盟十國在共同確立「南海規矩」上又邁出了重要一步。

2017年5月18日，中國與東盟國家落實《宣言》第14次高官會在貴陽舉行，會議審議通過了「南海行為準則」 （COC，以下簡稱「準則」）框架，取得了「準則」磋商的重要階段性成果。

幾乎是在從貴陽回到北京後的第一時間，5月23日下午，外交部邊界與海洋司司長歐陽玉靖接受了《中國新聞周刊》的專訪。

2002年《宣言》的簽署，向世界宣告了南海地區不再沒有規則，而開始有了地區國家共同確立的「南海規矩」。此後的十多年時間，得益於《宣言》及後續的落實行動，南海保持了長達十幾年的總體和平穩定。

雖然近些年因為美國前任總統奧巴馬實施的「亞太再平衡」戰略和菲律賓上一屆政府單方面提出的「南海仲裁案」 等因素的攪局，南海局勢一度緊張，讓外界有「黑雲壓城」之感，但在歐陽玉靖看來，總的來說，只要中國和東盟國家沿著目前正確的路子走，堅持將「準則」磋商推進下去，並把《宣言》這個「南海規矩」落到實處，長期來看，南海很有希望保持和平穩定的態勢。

避免「準則」磋商偏離大方向

中國新聞周刊：「準則」框架的磋商是什麼時候開始啟動的？

歐陽玉靖：2002年，中國和東盟十國簽訂了《宣言》。按照《宣言》第10條的規定，制定「準則」，是全面有效落實《宣言》的一部分，中國和東盟國家應該推進「準則」的磋商。「準則」 的磋商是2013年9月在蘇州正式啟動的。而就在當年1月，菲律賓阿基諾三世政府單方面提起了「南海仲裁案」。

在談判之初，中國和東盟十國經過溝通磋商達到一個意向：先梳理共識。談判一個多邊層面的文件，南海沿岸國家又各有各的主張，需要從梳理共識開始，把最大公約數先梳理出來，「從易到難」，一步步推進，避免因一開始就突出分歧而使進程受阻。

經過幾年的努力，各方已經通過了兩份共識文件，梳理了「重要和複雜問題」清單和「『準則』磋商框架草案要素清單」這兩份開放性清單。根據兩份共識文件和兩份清單，各方慢慢「蓋房子」，從今年2月底開始形成「準則」的框架。經過三輪磋商，到貴陽的高官會時審議通過了一個完整的「準則」框架。框架包括原則、目標、基本承諾等要素，有關具體內容要留待下步磋商繼續豐富完善。

中國新聞周刊：先確立一個「準則」框架，這個提議是中方提出來的嗎？

歐陽玉靖：是的。在去年7月舉行的中國-東盟外長會上，王毅外長主動提出關於「準則」磋商的四點願景，其中包括：在不受干擾的前提下，於2017年年中前完成「準則」框架磋商。這一提議得到了東盟國家的歡迎和支持。

中國新聞周刊：由「準則」的磋商過程是否可以得出這樣的判斷：雖然近些年南海局勢一直比較緊張，甚至有時被一些分析認為可能處於失控的邊緣，但相關各方的談判和磋商工作一直在進行，從未間斷？

歐陽玉靖：是的。一些輿論，特別是一些域外國家，總想把南海問題炒熱，也讓一些人覺得局勢是否會失控。

但事實上，在這個過程中，中國和東盟十國圍繞《宣言》的落實和「準則」的磋商工作一直在推進。自2013年9月各方正式啟動「準則」磋商以來，中國和東盟十國副部長級的高官會舉行了八次，聯合工作組的會議進行了十幾次，平均下來，每年都要舉行三四次會議。

這說明，無論到什麼時候、無論局勢如何發展和變化，南海的磋商機制應該一直保持，是不能斷的，因為它是各方管控南海局勢的主要渠道。這次「準則」框架得以審議通過的事實也再次證明了這一點。

即便是菲律賓方面，有段時間不和我們進行雙邊的接觸，但在中國和東盟十國的多邊磋商機制中，我們還是一直保持著接觸的。

中國新聞周刊：這次「準則」框架的審議通過被稱作是「準則」磋商的重要階段性成果，怎麼理解這個「重要階段性」？

歐陽玉靖：這個框架類似於制定法律或者寫作論文時都需要提前定下一個基本的框架結構：要涵蓋哪些主要內容、包含幾部分，每部分內容會是什麼。有了這個框架，填充具體內容時才不會偏離大方向，不會出現「失之毫釐，謬以千里」的結果。所以框架的審議通過，對接下來各方談判工作的展開具有重要的意義。

目前各方達成的「準則」框架，是一個開放性的文件，還需要完善，還可以再調整。雖然它還不涉及實質案文，但它重在為進一步深化中國和東盟國家互信發揮基礎性作用。它還可以說是地區國家共同確立的「南海規矩」，或者說是形成「南海秩序」過程中的一個重要新節點。

「準則」磋商仍為進行時，而非完成時

中國新聞周刊：2002年，各方也是本著從易到難的原則，先就已有共識簽署《宣言》。但這也造成了一個弊端，就是《宣言》的約束力不足。這次「準則」框架的約束力如何？

歐陽玉靖：首先，這次「準則」框架不涉及約束力的問題。它是一個重要成果，但它不是「準則」的最終文本，也不涉及實質問題。至於最終形成的「準則」是政治文件還是具有法律約束力的文件，由於這不是一個國家所能決定的，需要中國和東盟十國共同來討論，目前還不能確定。

中國新聞周刊：那麼「準則」框架和《宣言》主要的區別是什麼？

歐陽玉靖：《宣言》是一個相對概括、相對原則性的政治性文件，有完整的內容，經過各國外長簽字，具有一定的約束力。在此基礎上，最終形成的「準則」會比《宣言》更細化、更具體。「準則」磋商仍為進行時，而不是完成時。法律約束力的問題也需要在談判中解決，現在還不能確定。

中國新聞周刊：距離「完成時」還有多遠？有沒有一個明確的時間表？

歐陽玉靖：可以非常肯定地說，目前沒有時間表。「準則」何時能出來，並不完全取決於中方的想法，而需要中國和東盟十國共同討論。

在「準則」框架下進行更進一步的磋商，很多複雜和敏感問題都會擺到檯面上來。如何解決這些問題，並最終形成「準則」， 各方需要繼續尋找最大公約數。但這畢竟要通過多邊談判取得十一個國家的一致認可，這是無法明確時間表的。只要任何一個國家不同意，「準則」就無法達成。

這裡我還要強調一點，「準則」不涉及領土主權和海洋劃界問題，而是用來管控爭議的。中方在南海問題上堅持「雙軌思路」：有關具體爭議由直接當事國在尊重歷史事實和國際法基礎上，通過談判協商和平解決，南海和平穩定由中國和東盟國家共同加以維護。這是與《宣言》和「準則」精神一脈相承的。

中國新聞周刊：這次在貴陽還舉行了中菲南海雙邊磋商機制的第一次會議，會議結束後雙方稱會議「取得了豐碩的成果」，具體是哪些成果？

歐陽玉靖：在中菲歷史上，這是第一次設立專門討論南海問題的雙邊磋商機制。具體到成果而言，主要有以下幾個方面：第一，雙方簽署了機制的職責範圍，明確了這個機制是幹什麼的；其次，雙方回顧梳理了過去的經驗教訓，以便未來推進相關工作；最後，雙方還就海上務實合作比如科研、環保等交換了意見，在一些領域取得了初步的共識。

中菲的南海磋商機制是副部長級的機制，原則上每年召開兩次會議；第一次會議主要是兩國外交部門參加會談，以後視情況吸收兩國相關的海上部門參與會談，包括海警、漁政、油氣、軍方等部門。未來還有可能會在機制下針對海警合作、漁業共同開發等問題設立專門的工作組。

第一次會議取得這麼多成果，為之後機制工作的展開提供了很好的基礎。今年年底，還會舉行第二次會議。就我的經驗而言，一次會議、特別是第一次會議能取得這麼多成果，是很不容易的。很多時候第一次會議可能是象徵意義的，但這次會議我們取得了一些共識和有建設性的意見，具有積極意義。

南海局勢的積極轉向超出預期

中國新聞周刊：這次「準則」框架的簽訂，距離由菲律賓上一屆政府單方面提起的「南海仲裁案」裁決結果出爐還不到一年的時間。從緊張對峙到如今這樣的積極局面，為什麼南海局勢會發生這麼大的轉變？

歐陽玉靖：俗話說「不打不相識」。去年年初，南海形勢還是比較緊張的。當時域內國家和域外國家圍繞「南海仲裁案」的炒作也很厲害，應對「南海仲裁案」也就成為我們去年的一項重要工作。我們從外交、法理、輿論應對等幾個方面展開了一套組合拳，最後取得了很好的效果。通過「南海仲裁案」的鬥爭，使世界充分了解了中國政府「不接受、不參與、不承認」的立場，同時也批駁了「南海仲裁案」在程序、事實、證據上的不當。

經過這場全方位的應對，使得有關國家了解到了中國捍衛在南海的領土主權和海洋權益的堅定決心，也使他們更加明白，通過輿論炒作、外交施壓是不能達到他們想達到的那種效果的，走仲裁的路是走不通了。同時我們也表明了願意通過談判協商解決南海問題的態度，促使有關各方都明白需要坐下來談，回到談判的正確軌道上來。

中方有效應對「南海仲裁案」，為南海局勢的降溫趨穩奠定了重要基礎。

除此之外，南海局勢變化還有一個重要原因，就是杜特爾特出任菲律賓總統後，採取了和前任阿基諾三世不一樣的外交政策。在南海問題上，他同意和中方通過談判協商解決爭議。其實縱觀菲律賓歷屆政府的態度，都是堅持和中方通過談商協商的方式管控爭議，只是阿基諾三世在執政時期拋棄了前任政府一貫的立場，單方面提起了「南海仲裁案」，導致中菲關係在過去的四五年中處於一種不正常的狀態。杜特爾特總統改變了阿基諾三世的錯誤政策，這也為南海局勢的穩定發揮了重要作用。

第三點因素是域外的因素，特別是特朗普就任美國總統後，其有關政策正處於一個形成期，南海政策目前也尚未完全成型。此外，還有其他一些因素，比如中國通過「一帶一路」倡議等和東盟國家加強了交流與合作。

這些因素綜合在一起發揮作用，從去年下半年開始，南海局勢趨於降溫趨穩的態勢。

坦白說，雖然我們會經常對形勢進行分析、預估，但去年底、今年初南海局勢出現的這種積極的變化，是我們在去年初時都沒有完全預料到的。

中國新聞周刊：你不止一次提到過，邊界工作特點是「急、難、險、重」。對你和所有實際參與其中的人來說，圍繞著南海問題的這十多年的談判肯定很艱苦，但對於很多公眾來說，他們可能會有一種印象：談了那麼多年，好像沒談成什麼實際成果，那還需要這麼辛苦地去談嗎？你怎麼看這樣的一種認識或者說是誤解？

歐陽玉靖：放在歷史的長河中看，十幾年只是短短的一瞬間。邊界爭議通常是很複雜和敏感的，難以短時間內解決。

上世紀60年代，中國同六個國家劃定了陸地邊界。在解決中國同緬甸、蒙古、尼泊爾、巴基斯坦等國的劃界和勘界問題上，速度相對不慢，平均幾年完成一條邊界的定界工作。

後來大家可能會覺得，怎麼邊界談判工作越來越難。這個道理其實簡單，因為相對容易的解決完了，那麼剩下的就都是難題了。比如中越陸地邊界，從談判到完成勘定，花了三十多年時間；而中俄（蘇）邊界的勘定，從上世紀五六十年代開始，花了四十多年時間才完成。

橫向比較來看，世界各國也都有這種案例。比如美國和加拿大的劃界，竟然花了一百多年才解決，他們的海上邊界問題到現在也都沒解決。

現在世界上有很多半閉海和閉海的劃界還都沒有解決，因為涉及領土和海洋權益爭議，非常複雜和敏感。這一類問題需要一點點積累互信，然後通過漫長的談判磋商，使各方的觀點逐步走向一致。

南海爭議相比世界其他地區的案例還有些特殊，因為它涉及的國家數量多，而且既涉及海洋劃界爭議，也涉及領土問題，兩類爭議交織在一起，這又增加了複雜性。

中國新聞周刊：在經歷了前幾年的局勢緊張和多變後，如今南海的積極局面是否有可能會持續一段比較長的時間？

歐陽玉靖：南海地區局勢能否穩定，和域內因素和域外因素都有關。

域內方面，目前中國與東盟十國穩定南海和平穩定的決心立場是堅定的，包括維護航行和飛越自由，都是各方一貫的立場。中國需要南海地區的和平穩定。因為中國的對外貿易，很大一部分是通過南海航道的，南海如果不穩定，我們是最大的受害者。東盟國家現在經濟發展勢頭良好，也都希望南海能維持一個和平、安寧的局面。現在我們和越南、菲律賓都有雙邊磋商機制，以後還要和東盟國家繼續開展「準則」磋商，這些都說明南海局勢的穩定有一個堅實的基礎。

但是，中國和南海沿岸國家在南海問題上的分歧是依然存在的，在一時難以解決的情況下，只能去管控好局勢。也不排除個別國家還會採取一些侵權的舉動。這些都是我們要應對的複雜因素。

對於域外國家，中方希望他們能尊重中國和東盟各國維護南海和平穩定所付出的努力。但是個別國家有時從自己的利益出發，不願意也不甘心看到南海地區的和平穩定。它們還會時不時在輿論上、外交上挑起一些矛盾和事端，不想讓南海局勢「降溫」。但只要中國和東盟國家自己的步子不亂，域外國家也就只能是製造一些小插曲，發表一些不負責任的言論、派一些軍艦飛機過來轉轉，但他們掀不起大浪來。

對於南海問題，中方一貫有三句話：第一句話是通過談判協商解決爭議。無論是陸地邊界爭議還是海上爭議，都要通過直接當事國來談判解決，這也是我們反對「南海仲裁案」的重要原因。第二句話是通過規則機制管控爭議。南海問題也好，東海問題也好，有爭議沒關係，那就通過建立機制和制定規則來管控，「準則」框架的達成就是制定規則的一個具體體現。具體到機制上，中國和東盟國家之間有落實《宣言》高管會、聯合工作組會等。第三是通過開發合作減緩爭議。既然存在爭議是事實，那就要在爭議解決前儘可能穩定局勢，加強合作，為解決爭議創造良好的環境和氛圍，而不是去製造麻煩和障礙。

總的來說，只要中國和東盟國家沿著目前正確的路子走，堅持將落實《宣言》繼續向前推進，並把《宣言》這個已有的「南海規矩」落到實處，同時繼續推進「準則」磋商，從長期來看，南海有希望繼續保持和平與穩定的態勢。我對此持樂觀態度。

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