樂山反腐「赦免實驗」

樂山各縣市區鄉鎮村委會，到處貼著「敦促令」。（南方周末記者 褚朝新/圖）

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「敦促令」發布整整一個月後，主動交代問題的官員200多人，有些縣區零交代。5月8日，紀委書記劉光輝發表「有火藥味，更有人情味」的說明。最新的統計顯示，主動交代人數達1668人。

「拒不說清問題的，一律頂格處理。當前，越早說清問題將越能獲得主動。」「如果你還不理解組織的一片苦心，那確實是你自己作死了。」

「這個政策能不能成功，判定的最終標準應該是能否化解大部分腐敗存量。如果主動交代的都是一些小問題，比如50%的人說了，但是每個人只說了自己10%的問題，那掀開的還是冰山一角，沒有達到化解腐敗存量的目的。」

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2017年4月上旬，四川省樂山市大大小小的政府機關乃至村委會都貼出了一張「敦促令」。

「敦促令」，正式的公文名稱是《關於對限期主動如實交代違紀問題人員予以從寬處理的通告》，也稱為「敦促令」。其中最吸引官員們注意的是這麼一句：凡在2017年6月30日前向紀檢監察機關主動交代本人違紀問題的，視情節輕重，根據相關法紀規定，分別給予從輕、減輕或免予紀律處分。

「敦促令」的設計者、樂山市紀委書記劉光輝的初衷是，「解脫幹部，割裂負能量，讓幹部放下包袱輕裝上陣，全身心投入樂山的發展。」但在實際操作中，「敦促令」的受益者們卻顧慮重重，有的不願主動暴露自己，有的避重就輕。

1

省紀委領導當場考問

「敦促令」的出台，有內因也有外因。

劉光輝到地市任職之前，在四川省紀委機關已經幹了17年。這17年里，有10年他都在法規室，從法規室副主任科員干到了法規室主任。2010年，他調到了四川省預防腐敗局。

在四川省預防腐敗局當專職副局長期間，劉光輝就開始在琢磨，「反腐敗，如果僅僅在黨政機關反，有點像割韭菜。一個黨政機關的幹部，總要下班，八小時之外他就是一個公民，如果土壤壞了，他哪會潔身自好呀？他只是進了辦公室，臉一板，裝清廉，那有什麼意思呢？」

2013年5月，劉光輝離開四川省紀委機關到地市擔任紀委書記。到一線後，劉光輝也感受到了一些變化，「2013年，還有人送紅包，2014年只有個別人送了，到2015年連請吃飯的都沒有了。」

同時他也發現，有的基層官員因為過去存在的問題惶惶不可終日，「為了一個低保的事情曾經收受過管理服務對象的幾百塊錢、為了一次卡拉OK打架鬥毆等睡不著覺」。

基層官員們的狀態不佳，必然影響地方的發展。「樂山發展任務很重，這幾年發展得慢了、緩了，一直徘徊在全省中游，感覺我們不應該是這樣一個狀態。」

「基層黨員、基層幹部、基層組織，就是共產黨的根。有問題就說嘛，說出來輕輕鬆鬆投入建設，哪能天天背著個包袱呀，放下包袱，輕裝上陣。」劉光輝腦子裡「保護幹部」的念頭催生了一場「赦免行動」。

2017年1月份，劉光輝在樂山市紀委全會上第一次正式提出了「護根」的概念。但怎麼「護根」，他當時並沒有更具體的思路。直接觸動劉光輝的，是他的上級、四川省紀委一位主要領導。

2017年2月中旬，這位四川省紀委領導到樂山市馬邊縣調研。路上，劉光輝向他提到了「護根」的思路。當時，省紀委領導沒表態，既沒說行也沒說不行。

在馬邊，一名官員彙報基層腐敗問題時提到了一個案例：一個村小學，沒有對公賬戶，只有校長的私人賬戶，一筆幾萬塊錢的捐款打到了校長私人賬戶。

劉光輝告訴南方周末記者，省紀委領導聽了當即要求嚴查重處，「他說，劉光輝，你不是提出了護根工程嗎，你一定要把這個事情搞落實。」劉光輝答應著，準備繼續主持會議，讓下一個發言者講話。省紀委領導打斷了他，「講什麼話？劉光輝，你先給我表個態再說。」

當時還沒有完整思路的劉光輝，只好臨時想，「腦子像個風車一樣轉。我說準備從四個方面來做：第一拔爛根，嚴肅查處一批腐敗分子；第二治病根，把現在基層一些暴露於外的、群眾反映強烈的突出問題開展專項治理；第三理亂根，把基層的亂象從制度上加以治理；第四育新根，要在基層培育新生機制。」

「我說完之後，他就點頭說好，臉色也緩和了，把我放過去了。我長舒了一口氣，繼續開會。」劉光輝回憶說。

「基層的腐敗問題對老百姓利益的侵犯是直接的，所以基層反腐特別容易讓老百姓有獲得感。」曾去樂山調研的北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明認為，「護根行動」有利於將反腐延伸到基層。

2

「限期交代給出路」

敦促問題官員限期主動交代問題，是樂山官場「護根」的一個重要內容。

4月7日，樂山市紀委監察局發出了被戲稱為「敦促令」的《關於對限期主動交代問題人員予以從寬處理的通告》。

「敦促令」規定的時限是2017年6月30日。樂山市紀委一名副處級官員介紹，「敦促令」在鼓勵當地民眾舉報的同時強調，「凡在規定期限內，拒不主動交代違紀問題，經群眾舉報或紀檢監察機關核查屬實的，一律依紀依規從嚴處理並公開曝光。涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。」

據一位樂山市紀委領導介紹，通告發出去一周後，樂山市全市一共有115名基層官員主動說清問題。他把這個信息用簡訊發給了省紀委領導，省紀委領導很快給他回了一個簡訊：「很好，弄個材料。」

樂山市市中區最早進行「護根行動」試點，也是「主動交代問題」的縣處級官員最多的縣區。該區紀委書記朱學軍向南方周末記者介紹，「敦促令」一發出，該區縣處級官員就帶頭響應，「一共有22個縣處級幹部，主動交代了問題，退賠了3萬多元。」

朱學軍介紹，該區區委書記和區長主動說明，過去曾在公務接待和招商引資接待中喝過高檔酒，每個人主動退賠了2000元錢。此外，包括朱學軍在內，另有20名縣處級官員也相繼承認喝過高檔酒，每個人退了1000或2000元。

「考慮到我酒量比較大，過去喝得多一些，應該多退一點，我退了2000元。」朱學軍對南方周末記者說。

樂山市葯監局有8名處級官員主動交代了自己的「問題」。該局紀檢組長陳樹鋼向南方周末記者介紹，有的交代接待省局來人時曾喝過高檔酒，有的交代曾多報過賬，有的交代退休後在外兼職取酬。

也有官員不僅不當回事，還頂風違紀。一個周六，樂山市市中區棉竹鎮召開黨委會，鎮黨辦主任通知時任鎮黨委委員、人大主席代志強開會，因沒有提拔而心有不滿的代志強謊稱到區委組織部有事，也沒有向鎮黨委書記請假。

鎮委書記打電話給區委組織部長核實後，代志強的謊言被戳穿。得知此事，市中區紀委書記朱學軍當即派人核查。次周一，市中區即召開區委常委會決定，將代志強免職，區紀委立案審查。最後，代志強被免職調離並受到警告處分，全區通報。

「這種情況，過去區里可能捂著，黨委書記也不會較真，也就過去了。但正在搞護根行動，他還頂風上，必須嚴肅處理。」朱學軍說。

樂山市紀委也發現一些問題：一些地方，把紀律審查發現的問題統計進了主動交代問題里；還有一些官員，避重就輕。樂山市工商局幾名處級官員交代的問題，都是曾喝過一瓶高檔酒。最讓劉光輝哭笑不得的是，樂山市沙灣區農業局一名基層官員交代，曾抽過別人一包25元的香煙。

即便交代的只是一些小問題，仍有很多官員持觀望態度。樂山市安監局一直沒有官員主動交代問題。5月23日，該局紀檢組長范明亮向南方周末記者解釋，一方面是該局風氣比較好、存在的問題少，另一方面有問題的幹部肯定有，但他們心裡還有顧慮，還在觀望。

樂山當地一名基層官員對南方周末記者說，大家的顧慮主要是兩個方面：「主動交代了問題，會不會在履歷上被記一筆，影響將來提拔？從輕或者免予處理，是不是真的能兌現？」

樂山市交委紀檢組長袁彥透露，雖然按要求開會傳達並張貼了公告，一開始主動交代問題的確實不多，「這也是我們預料到的，大家肯定有觀望情緒，再加上對政策的理解有個過程」。

3

市紀委書記站了出來

樂山市紀委最初的估計很樂觀，以為工作量會非常大，特意從區縣抽調了一個人到信訪室幫忙，還把兩個駕駛員的休息室改成了接待室。可是，很快他們發現，直接到市紀委交代問題的官員並不多。

截止到5月8日，「敦促令」發布整整一個月後，主動交代問題的官員只有兩百多人，且基本都是在本單位交代問題，有些縣區則是零交代。樂山市紀委副主任科員張晏銘介紹，截至5月22日，親自到樂山市紀委主動交代問題的只有1名處級官員。

接待這名處級官員的，是樂山市紀委信訪室主任秦大明。5月16日上午，秦大明注意到有一名男子在信訪室附近徘徊了很長時間，就上前詢問。對方說，「找信訪室想向組織交代一些問題」。

「他說，看了公告後好幾個晚上睡不著。他的主要問題是以前在縣裡當宣傳部長的時候，接待時給接待對象送了禮品。」秦大明介紹。

找秦大明電話諮詢的官員很多。有官員諮詢秦大明：這個護根行動到底是真的還是假的，大家現在是一頭霧水，知道是個機會，但不知道怎麼個處理法。秦大明告訴南方周末記者，「我說，至少不可能一棍子給你打死。」

5月8日，劉光輝站了出來。他以「市委常委、紀委書記」的名義就「敦促令」公開做出了「五點說明」。樂山市紀委評價這「五點說明」，「有火藥味，更有人情味」。

「五點說明」強調：發布《關於對限期主動交代違紀問題人員予以從寬處理的通告》，目的就是讓幹部們講清問題、放下包袱，割裂負能量，全心全意投入工作與生活。還在觀望、猶豫、徘徊的人，要儘快向組織說清自己的問題，輕裝上陣。

針對有些人仍抱著僥倖心理，樂山市紀委領導也放了狠話：「拒不說清問題的，一律頂格處理。當前，越早說清問題將越能獲得主動。」

「經濟問題起點線是3萬元。拒不主動交代的，只要被舉報查實，問題達到3萬就移送司法。」一位樂山市紀委領導對南方周末記者說。

樂山市紀委也注意到了政治風險：「敦促令」將可以從輕、減輕和免於處理的違紀問題的發生時間擴大到了十八大以後，而上面的口徑是「重點查處十八大以後不收手不收斂的幹部」。

「為什麼敢冒這個政治風險？第一，我一切依紀依法來從輕減輕，這就是打一個心理戰。主動交代問題，任何時候都可以減輕處分嘛。第二，中紀委說對十八大以後不收斂不收手的從重處理，沒有對從輕免予處分作出要求，留下了一個空間，你要赦免也好，你要寬容也好，實際上中紀委並沒有說不行。第三，外地有先例。」上述樂山市紀委領導對南方周末記者說。

樂山市紀委的另一個想法是，「前些年基層反腐中攢下的問題，一方面基層幹部自己有責任，另一方面組織也可能有一定責任，你現在發現問題就頂格處理，一棍子把人打死不合適。」

「限期不交代，查證就頂格處理」的震懾力，很快就見效了。5月19日，樂山市紀委統計的數據顯示，主動交代問題的基層官員已經近800人，其中70%都是普通的公務員和村幹部，退出違紀款已經有256萬。6月7日，樂山市紀委給南方周末記者提供的最新數據顯示，該市主動交代問題的人達1668人，上繳款物565萬餘元。

「第一階段說的就是小問題多，第二階段實質性的問題多了。『五點說明』釋放了最大的善意，如果你還不理解組織的一片苦心，那確實是你自己作死了。」上述樂山市紀委領導說。

沒有圍牆和院子的樂山市委，孩童在市委樓下玩耍。（南方周末記者 褚朝新/圖）

4

不能讓「老實人」吃虧

不斷有官員提醒樂山市紀委相關領導，要注意分寸。

紀委系統內部，也有人提醒說，「不要把紀委搞成孤家寡人，好像你跟基層是對立面，好像你在搞政績……」

去樂山實地考察過的學者任建明，把樂山的做法稱為「模糊赦免」。「模糊就是指在操作過程中自由裁量的空間太大，就會導致不清晰，政策的感召力不夠。」

任建明還擔心，會出現老實人吃虧的情況，「如果我們假定存量是100%，到6月30日，只有20%的人主動交代，那還有80%的存量。如果這80%的存量不解決，對於這主動交代問題的20%就不公平。」

樂山市紀委確實遇到過這樣的現實考驗。在樂山，有基層官員主動交代自己抽過別人一包25元的煙，也有基層官員抱著數萬元的現金主動到紀委交代問題，「有個幹部，主動承認自己曾收過21萬元的回扣」。

一位樂山市紀委領導介紹，當地一個基層官員，醉駕，入了刑，但紀委並不知道。「敦促令」發出後，這名基層官員就緊張了，跑到紀委說明問題。

「這反倒把我們弄得很為難，因為按照『敦促令』要從輕處理，但入刑了必須開除黨籍，從輕不了。監察局局長問我咋弄，承諾了要給人從輕呀。後來，我們至少行政上給他從輕，開除黨籍，保留了公職。」上述樂山市紀委領導說。

針對可能出現的「老實人吃虧」的問題，樂山市紀委採取了相應的應對措施。樂山市公安局審理室主任楊麗介紹，按照紀委要求，警員執法時必須搞清楚執法對象的政治身份，「現在一線的警察都配備了一個終端，只要看一下身份證或者查一下電話號碼，就可以實時查詢出來所有個人信息，包括工作單位等等。」

楊麗透露，從3月中旬到4月中旬，樂山市公安局共向樂山市紀委移交了9條執法線索，有9名黨員酒後駕車。這意味著，樂山的基層官員賭博、嫖娼、醉駕若被執法部門查獲，都會上報到紀委。

此外，對主動交代問題的官員，樂山市紀委公開承諾為其保密，甚至不向主動交代問題的官員所在單位通報相關信息。

針對有些官員擔心主動暴露自己的問題後會影響提拔升遷，劉光輝在「五點說明」中特別提到：積極主動向組織說清楚問題的幹部所犯的錯誤，會按規定擇輕處置，「只要問題不十分嚴重，對這些幹部還是要使用的」。

樂山市紀委稱，部分主動交代了問題的官員，已經放下了包袱。樂山市沐川縣紀委書記李代敏向樂山市紀委報告了這樣一個案例：該縣一個鄉人大主席，在擔任分管民政的副鄉長和人大主席期間相繼違規讓自己的母親和婆婆吃低保。收到「敦促令」的第二天，她主動到縣紀委說明問題，上繳了違紀款16952元。因符合「敦促令」從輕的條件，沐川縣紀委對其立案審查後免予了處分。

沐川縣紀委稱，這名鄉人大主席主動交代問題後放下了包袱，雖然還有一年就退休，但工作勁頭十足。因樂山市紀委承諾為主動交代問題的官員保密，南方周末記者未能採訪到這名鄉人大主席。

「我認為護根行動和敦促令總體上是好的，就是擔心現在領導幹部更替得快，能不能堅持下去。」任建明認為，「這個政策能不能成功，判定的最終標準應該是能否化解大部分腐敗存量。如果主動交代的都是一些小問題，比如50%的人說了，但是每個人只說了自己10%的問題，那掀開的還是冰山一角，沒有達到化解腐敗存量的目的。」

目前，樂山的做法已經得到四川省紀委的肯定。6月8日，四川省整治群眾身邊不正之風和腐敗問題推進會將在樂山市召開。

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