政治遊說：憑本事還是靠關係？

圖片來源：電影《斯隆女士》

摘要

在美國的遊說行業中，遊說者的人脈關係比職業技能更值錢。

張友浪/ 政見觀察員

隨著近年來中國智庫、諮詢公司的興起，各類職業遊說者（如各類替企業或社會組織發聲的 「專家」）在中國逐步增多。遊說者到底是幹什麼的？他們是靠搞關係在政治上拉皮條，還是靠專業能力為政客們提供決策參考？美國的經驗或許可供我們快速了解政治遊說這個在中國智庫熱下日益興起的行業。

來自芝加哥大學的 Marianne Bertrand 和來自英屬哥倫比亞大學的 Matilde Bombardini 和 Francesco Trebbi 等學者從經濟學家的視角考察了美國的遊說行業。他們通過考察 37000 位遊說者的活動情況，發現專業知識和人脈關係對於遊說活動都有幫助，但後者的作用更大。

龐大的遊說行業

遊說在美國已經成為了一條跨越社會各界、達到幾十億美元的產業鏈。幾乎每一個美國政治劇中都會出現華盛頓遊說人員的身影，例如《紙牌屋》中的黑人角色 Remy Danton，2016 年大受好評的電影《斯隆女士》。 遊說者們代表特定社會集團的利益，他們的影響觸及聯邦政府在金融危機中億萬美元的救市政策 ，日常的宏觀調控、政府採購、醫療改革和各類預算項目。

研究者藉助參議院公共檔案處的遊說報告，構建了一個自 1999 年到 2008 年的遊說資料庫。在此期間，研究者識別了 37000 位遊說者，其中 40%為內部遊說者（僱主和遊說者屬於同一公司），60%為外部遊說者（僱主和遊說者屬於不同公司）。

研究者還從網路上搜集了 14000 位遊說者的詳細背景信息，例如黨派關係，是否在參眾兩院或白宮有過工作經歷。在這 14000 位遊說者中，11%與共和黨有聯繫，10%與民主黨有聯繫，1.2%為前國會議員，30%在白宮或國會有過幕僚或助理經歷。平均而言，每位遊說者每年處理五個遊說活動。

遊說者的作用：提建議還是拉關係？

美國遊說產業是如何運作的？想要在華盛頓一邊和各界精英談笑風聲，一邊賺得盆滿缽滿，遊說者靠的是過人的專業知識，還是廣泛的人際關係？

對於遊說者的作用，人們大多持兩種觀點。一種觀點認為，遊說者多為專家，因此，他們的作用主要體現在向決策者提供專業信息，以指導他們的決策過程。這些專家的存在之所以有意義，是因為政府決策者和利益集團可能都沒有足夠的專業背景和時間來了解政策細節和預測政策後果，可以藉助專家來交流和制定更科學的政策。

另一種觀點則認為，遊說者的主要資產並非他們的知識，而是他們的關係。有關係的遊說者往往擁有更高的社會聲譽，在政治上更精明，因而更受決策者信任。根據這種觀點，遊說者最重要的工作就是利用自身的人脈，幫助利益集團和決策者建立 私人或金錢關係，實現政治權力和私人利益的交換。

為了探究上述兩種觀點是否正確，研究者設計了兩個指標兩測量遊說者的專業技能和人脈關係。

一方面，研究者使用政策議題的參與度來測量遊說者的專業技能。如果一位遊說者連續多年在一個政策領域遊說，則被視作該領域的專家。如果一位遊說者經常切換遊說領域，則被當作非專家。在所有調查的樣本中，只有四分之一為專家。樣本數據還表明，專家們往往擁有更少的政治經驗或政治關聯 。

另一方面，研究者使用聯邦選舉委員會的數據，根據遊說者為政客捐助競選資金的行為來測量遊說者和政客的關係和接觸政客的機會。在調查樣本中，有 27%的遊說者至少捐助過一次；8%遊說者多次捐助政客競選。 總體來看，遊說者更願意捐助和自己立場相同的政客。

進一步分析表明，從專業技能的角度看，在與一個決策者有聯繫的遊說者中，相對於非專家遊說者，更多的專家遊說者屬於對立黨派。 這說明如果決策者想要獲取專業的決策信息，他們更願意聯繫擁有對立立場的專家，從而抵消自身偏見，更清楚的認識政策問題。

從人脈關係的角度看，在很大程度上，遊說者所了解的政客決定了他們的遊說主題，而不是相反。比如，一個關注醫療政策的遊說者可能之前通過選舉獻金與醫療領域的官員建立聯繫。但如果該官員從醫療部門調任到國防部門，那麼該遊說者關心的政策領域也會從醫療政策轉移到國防政策。

關係比能力更值錢

在遊說市場上，僱主們是根據什麼標準來向遊說者出價？是專業知識還是人脈關係？

研究結果表明，在每一次遊說活動中，如果遊說團隊中包含一位相關政策領域的專家，那麼遊說花費會提高 3%到 5%。但如果遊說團隊中有一位成員與相關決策者有關係，那麼遊說支出會提高 8%到 10%。換句話說，關係戶的溢價是能力者的兩倍。考慮到樣本中平均每次遊說活動的花費為 63200 美元，這也就意味著，關係戶的價位比普通從業者要高 5056 到 6320 美元。

研究者還發現，白宮的工作經驗也能提高一位遊說者 12%的價位。與共和黨的關係要比與民主黨的關係更值錢。當共和黨掌權時，共和黨遊說者會更加積極地使用他們手上的關係。

此外，遊說收入還會隨著選舉周期產生變化。當與遊說者們有關係的政黨主政，他們的遊說回報明顯更高。當與遊說者有關係的政客被選下台，他們的收入會有明顯下降。與此相反，並沒有證據表明，專家型遊說者的回報會隨著他們所處政策領域的熱度的提升而增長。

總的來說，「找關係、走後門」 並非中國政治領域的獨有現象，在美國的遊說行業中，遊說者的關係同樣比能力更獲市場青睞。當然，這並不是說美國的遊說行業完全淪為了權錢交易的溫床，一無是處。如果遊說者剛好既有專業能力，又善於發展人脈關係，他們往往能更有效地向決策者傳達相應的政策建議，這在客觀上為決策者提供了更多的決策參考。

參考文獻

Bertrand, Marianne, Matilde Bombardini, and Francesco Trebbi. "Is it whom you know or what you know? An empirical assessment of the lobbying process."The American Economic Review 104,no. 12 (2014): 3885-3920.

圖片編輯：江錦

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