劉守剛：稅收標誌著現代國家？

作者 / 劉守剛，上海財經大學公共經濟與管理學院副教授。

引言

可以用什麼東西來充當一個現代國家的標誌？法國偉大的思想家伏爾泰，可能會提議用一艘軍艦和一出大歌劇。美國詩人惠特曼，也許會強調用一束僅三天就跨越千里從佛羅里達寄送到他房間里的橙花。可在我等政治財政者眼中，經由納稅人同意並依託於民眾私有財產而徵收的稅收，才真正標誌了一個現代國家。

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稅收不同於保護費，必須基於同意，此為現代國家之根本

雖然人們已習慣性地使用「稅收」一詞來指代所有的財政收入形式，雖然常人眼中首先注意到的是稅收具有的強制性，但在19世紀德國財政學巨頭斯坦因（又譯施泰因）看來，並不是所有的財政收入形式都可以稱為「稅收」，因為稅收的首要特徵是納稅人的同意。他說，稅收是僅存於由自由公民組成的現代國家中的財政收入形式，其實質是共同體成員自願拿出部分資源以便共同體有力量來完善每個成員。因此，他特彆強調說，「稅」是經過民眾同意、運用現代征管手段徵收並用於促進民眾個人發展的財政收入。在稅收誕生以前靠強製取得的財政收入，他稱之為「捐（contribution）」。捐與稅最大的不同在於，它沒有獲得民眾的同意，體現的僅是統治者為了自身利益而對民眾行使赤裸裸的暴力。斯坦因指出，這樣兩種財政徵收形式，存在於國家的不同演化階段：稅存在於現代國家，而捐存在於傳統國家（《財政理論史上的經典文獻》第3章「論稅收」，劉守剛、王曉丹譯，上海財經大學出版社2015年版）。

香港電影中經常有黑幫老大收取保護費的經典橋段，比如古惑仔里收保護費的山雞哥。

如果用更通俗一點的語言來重述斯坦因的說法，那就是，稅收在根本上不同於黑社會向老百姓收取的保護費，雖然二者都具有強制性、都來自私人的財產。稅收在徵收時，得到了經由民眾定期選舉產生的代議機構的同意；而民眾之所以同意繳稅，是因徵稅者在事先說明了稅款的使用方向（公共利益），在事中（徵稅與用稅的過程中）受到民眾代表的嚴格監督，在事後有審計與問責機制。與此相反，黑社會收取「保護費」，憑藉的僅僅是他們掌握的赤裸裸的暴力。雖然在形式上，黑社會的保護費同樣具備了某些財政學教科書歸之於稅收的特徵（強制性、無償性），甚至不乏書中強調的規範性，但在根本上保護費不同於稅收，因為它的徵收並沒有得到民眾的同意。保護費在收取之前，沒人向老百姓報告徵稅的目的、使用的計劃並請求同意；它的使用方向，也不會是為了公眾利益（雖然自我標榜用途是提供「保護」）；徵收和使用的過程，更不會控制於民眾或其代表；在徵收和使用結束之後，不會允許百姓派出代表來進行審計與問責。

約翰·洛克，英國哲學家

稅收的徵收與使用，必須基於公眾的同意，這既是歷史國家發展的結果，也是現代國家的邏輯必然。在歷史上，西歐地區的君主為了讓各等級同意掏錢幫助他打仗，不得不建立起代議機構的雛形（等級會議），以便讓納稅人代表審議徵稅的用途並監督用稅的過程。在此基礎上，逐漸形成了現代國家對稅收表達同意的代議制度。在邏輯上，為現代國家奠定思想基礎的英國學者洛克，在用社會契約理論為現代國家提供合法性辯護時，也闡明了稅收必須基於同意這一特徵。他的看法是，在自然狀態中的個人之所以要建立國家，就是為了保障自然狀態中每個人所擁有的財產權（包括生命權、健康權和自由權在內）；經過自然狀態中的個人一致同意，才建立起國家，這樣的國家本身並無財產。在國家誕生後，行使國家主權的，是由民眾代表組成的立法機關。只有經過立法機關的同意，才能「取走」私人的部分財產以形成用於公共目的的稅收。所以，洛克強調，「最高權力，未經本人同意，不能取走任何人的財產的任何部分」。可見，立法機關行使徵稅權的實質，是公民在用自己的權力支配自身的部分財產，以便用於自己的事業。無論是歷史的發展還是邏輯的演繹都可以看出，同意是稅收的根本基礎，基於同意的稅收也因此能夠標誌現代國家。

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稅收不同於國有財產收入，它標誌著真正的公共權力

美國著名學者加爾布雷斯觀察到，在現代國家的公共權力成長起來之前，政治權力要麼依託於人格，要麼依託於財產，而未發展成為純粹的公共權力。只有在現代國家，政治權力才依託於經民眾選舉產生的組織而存在，此時的權力才具有真正的公共性。現代國家的徵稅權力，依託於經選舉產生的公共化組織，採用了普遍、平等、直接、規範的理性化形式，並且只允許用於公共的目的，因而這樣的徵稅權體現了真正的公共性。

著名的俄羅斯史研究專家、美國學者理查德·派普斯曾經斷言，斯大林時代的制度根源於俄羅斯帝國史上長期實行的統治權與財產權合一的傳統，而這一傳統又表現為沙皇同時擔任國家統治者和所有者雙重角色。其實，更進一步地說，如果從國家類型的角度來考察的話，會發現所有權與統治權合一是帝國國家的根本特徵，因為帝國的國家制度就是以財產（土地）及其所有權為支撐點建構而成的。用中國傳統的俗語來表達，那就是「打江山者坐江山」，即統治者因為奪取了土地的所有權才獲得了統治權。因此，帝國時期的財政，一個根本的特徵就是依託於國家掌握的財產（土地）所有權而獲取財政收入；此時的財政權兼具統治權與財產權的性質，雖具有一定公共性但卻混合了私人性，並非真正的公共權力。

11世紀起,在俄國領土上開始形成封建土地制度

依託於國家對財產的所有權而獲得的收入（包括國家擁有、支配或轉讓財產所產生的各種收益），可稱為國有財產收入。在帝國時代，它是普遍的收入形式，在現代國家雖也存在但卻非常罕見。在名稱上，國有財產收入雖只是一個，但在收益來源和性質上卻不是單一的。持有國有財產而獲得的財政收入，在性質上可能是壟斷租金（政府為自己以特權創設壟斷地位而獲取的超額利潤），可能是經營利潤（政府不依靠特權而依靠企業家才能獲得的正常利潤），也可能是使用費或普通租金（政府將其控制的財產使用權出借而獲得的收益）。出售或轉讓國有財產，也可能產生收入，即所有權轉讓收入。在國有財產收入的上述收益來源中，最有可能也最為常見的收益，實際上是壟斷租金；這一壟斷租金，實質上是國家運用強制力量創造出來的，卻披上了私權（所有權）收入的外衣。這樣的收入形式，混淆了公權力與私權力不同的性質，既破壞了私經濟的運行又敗壞了權力的公共性，並會帶來權力被私人濫用的問題。就是說，有特殊利益集團可能會參與國有財產創收的過程，通過故意混淆公權與私權不同的性質來為私人攫取大量的利益，並藉此形成高度緊密的政治經濟小團體。借用葛德雪的一個術語來說，這樣的小團體，是「國家內的國家」（此術語只是借用，要表達的意思與葛德雪的原意有偏差）；而由這一小團體運行的「財政制度若不是某種幼稚的自我欺騙，那就是狡猾地對人民的欺騙」（《財政理論史上的經典文獻》第14章「財政問題的社會學研究路徑」，劉守剛、王曉丹譯，上海財經大學出版社2015年版）。

《財政理論史上的經典文獻》，劉守剛、王曉丹譯，上海財經大學出版社2015年版

總而言之，只有在現代國家中，統治權才徹底擺脫了所有權，依賴於經民眾同意而形成的組織，並因此成為真正的公共權力。與之相伴隨，私人財產權到此時才真正得以確立，並進而形成純粹的私有制。正如馬克思所強調的，純粹私有制是現代社會才有的現象，它「拋棄了共同體的一切外觀並消除了國家對財產發展的任何影響」，而現代國家與這種純粹私有制相適應（《馬克思恩格斯選集》（第一卷）「費爾巴哈」，人民出版社1972年版）。因此，在現代國家，純粹的私有制與真正的公共權力是一體兩面的現象，沒有純粹的私有制也就沒有真正的公共權力；基於純粹私有制基礎而形成的現代稅收，標誌著真正的公共權力。

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直接稅比間接稅更能標誌現代國家

在現代國家誕生初期，一度以間接稅（銷售稅）為自己的主要稅收形式。採用間接稅，在當時有幾個方面的考慮：（1）間接稅的徵收比較簡單，適應當時比較落後的徵稅技術與管理能力；（2）間接稅具有普遍性（只要消費就需要納稅），相對於古老的階級稅（不同階級納稅不同，甚至有免稅階級存在）或團體稅（如專對猶太人團體徵收的稅）來說，能遍及所有的人群；（3）間接稅有利於限制消費、鼓勵儲蓄，在當時消費能力被認為能代表富裕的程度以及從國家保護中獲得的利益量，而儲蓄則相當於增添可供未來發展的資本，因而前者應予徵稅而後者不該徵稅。

可是在19世紀下半葉的西歐，稅收征管水平已得到提升，普遍徵稅早已實現，資本也不再像過去那樣稀缺，因此間接稅的上述三個優點已不再重要。與此同時，社會公眾尤其低收入階層對於間接稅的累退性（收入越高的人承擔的稅負越低）越來越關注，對於稅負平等的要求日益強烈。此時，對收入和財產徵收直接稅，乃至實行累進稅率日益成為深入人心的要求。加爾布雷斯下面這句話反映了歐美國家從19世紀下半葉至20世紀中期普遍的公眾意見，「累進所得稅有利於實現權力的均等化，促進收入的平等化」。特別在第二次世界大戰之後，幾乎所有的現代國家都實行了以直接稅為主體的稅制。「英國皇家委員」用下面的一段話，確認了直接稅在現代國家的優先地位：「我們滿意於現有公眾輿論的狀況，它認為有必要不僅實行累進稅制，而且應實行急劇累進的稅制，這樣才符合廣泛甚至普遍接受的公平觀念。」（《稅收哲人》第9章，劉守剛、劉雪梅譯，上海財經大學出版社即將出版）。

在政治上，現代國家以直接稅（所得稅與財產稅）為主體稅種，不僅僅反應了公眾對於平等的強烈要求，它還反應了現代政治以稅收約束公共支出的基本考慮。由於間接稅是附加在商品銷售或服務提供上徵收的，披上了自願買賣的外衣，消費者對此缺乏痛感，因而具有「取民不怨」的欺騙性。所以，以維克塞爾為代表的學者堅持認為，必須建立起稅收與支出同時決策的機制，要讓民眾或其代表在從事財政決策時，仔細地衡量稅收帶來的犧牲與支出帶來的受益是否相稱。或者說，要讓民眾來衡量，所繳納的稅收是否物有所值（《財政理論史上的經典文獻》第6章「正義稅收的新原則」，劉守剛、王曉丹譯，上海財經大學出版社2015年版）。顯然，能夠承擔制約公共支出的稅收，是可視化程度高、民眾有痛感的直接稅。因此，直接稅最能體現或者激發納稅人的願望去運用民主機制評價公共支出與稅收負擔之間的對比關係，也因此是最能標誌現代國家的稅收形式。

（本文為劉守剛等「財政政治學譯叢」譯者撰寫的「財政與現代國家」主題系列文章，此為第二篇。編輯：豆姑娘。）

作者簡介

劉守剛，1971年出生，江蘇建湖人。1989年考入上海財經大學財政學專業，分別於1993、1996、2000年獲得經濟學學士、經濟學碩士與經濟學博士學位。2001年考入華東政法學院法律史專業，於2004年獲得法學博士學位。2004-2007年間，在復旦大學政治學博士後流動站從事博士後研究。2010-2011年訪學於復旦大學歷史系，2011-2012年訪學於美國杜克大學政治系，2016-2017年訪學於美國羅格斯大學公共事務與管理學院。2001年起至今，任教於上海財經大學公共經濟與管理學院，擔任副教授與財政學碩士生導師。研究方向為中國財政史、西方財政思想史與財政政治學。迄今已出版專著四部、教材二部，發表論文多篇，並主持規模達40本的《財政政治學譯叢》。

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