戰後沖繩處置與釣魚島爭端——美國對沖繩與釣魚島問題的戰略考量

釣魚島自古以來就是中國的固有領土。然而，日本在明治維新後走上侵略擴張道路，在吞併琉球後緊接著通過甲午戰爭非法竊取釣魚島並劃歸沖繩縣管轄。日本戰敗後，美國佔領沖繩，期間將釣魚島也一併納入控制範圍。20世紀50年代初，美國通過《舊金山和約》實現了對包括沖繩、釣魚島等在內大片領土的單獨託管控制，同時又提出「剩餘主權」概念。70年代初，美日歸還衝繩期間私相授受釣魚島，將釣魚島連同沖繩一併歸還日本，但在中國方面的抗議壓力下，美國表示對釣魚島主權持「中立」態度。毋庸置疑，美國是中日釣魚島爭端的始作俑者。本文主要依據美國方面的解密外交檔案，深度挖掘了20世紀50～70年代美國在處理沖繩與釣魚島問題上罔顧是非曲直、既製造矛盾又推卸責任的外交行為，並進而剖析了美國在處理包括對日、對華外交在內的複雜東亞地區國際關係時的戰略考量。

一、「剩餘主權」：美國為釣魚島問題埋下的禍端

戰後初期美國投入了大量精力研究如何處置沖繩，對沖繩歸屬設計了多種方案，包括交還中國、交還日本、國際共管等，不過任一選項都沒有優先性。後來，美蘇冷戰的加劇，尤其是以「失去中國」為代表的東亞地區形勢變動，迫使美國的亞洲戰略和政策做出重大調整。為了扶植利用日本，美國對日「片面媾和」，在託管沖繩等島嶼同時允諾日本保有「剩餘主權」，從而為釣魚島問題埋下禍端。

(一)美國對沖繩的覬覦

1950年8月起，美國國務卿杜勒斯親自參與新的對日媾和草案起草工作。較此前幾年間措辭嚴厲的方案相比，新草案將包括沖繩和小笠原群島在內大量「日本放棄……」的表達取消，改為交由美國託管，美國對日「寬容」達到空前高度。朝鮮戰爭爆發後，上述島嶼在美國亞洲戰略中的重要地位進一步凸顯。1950年9月7日，美國國務卿與國防部長分别致信杜魯門總統，向其報告他們的一致看法：「對日和約必須確保美國對琉球群島、北緯29度以南南鳥島、孀婦岩島以南之南方諸島的排他性戰略控制」。[1]

此時美國對於日本所佔領土的處理原則主要有三：第一，不對日本聲明放棄的領土作詳細說明和規定。這樣的舉措對日本給予極大的寬容，使其對曾經佔有的島嶼主權在戰後也擁有一定合法性。第二，出台由美國主導的託管計劃。託管方案賦予美國完全的控制權，但又冠冕堂皇地避免美國侵吞別國領土主權的口實，使美國所提倡的「領土不擴張」原則得以尊重。第三，美國對這些島嶼控制的時限將鑒於「狀況」而一直得以確保。至於何種狀況下美國才會結束控制，完全由美國進行判斷。也就是說，美國有理由對這些島嶼實施無限期控制，這滿足了美軍長期控制亞洲地區戰略性島嶼的訴求。上述三方面原則，成為《舊金山和約》最終對於沖繩等島嶼處理的基本支柱。

1951年1月31日，日本首相吉田茂在美國國務卿杜勒斯訪日期間將一份私人備忘錄交予杜勒斯使團成員[2]。表示希望保留收回沖繩和小笠原群島主權的可能：「出於保持日美友好關係之目的，日本希望以下幾點能被重新考慮：託管需求消除後，儘快將這些島嶼交還日本；島上居民應被允許保留日本國籍；日本願與美國共同行使施政權；戰時被日本或戰後被美國轉移到日本本土的原住民，應允許其回到原住島上。」

然而，在同年1月27日，即杜勒斯看到吉田備忘錄前，麥克阿瑟已再次敦促美國必須控制沖繩，並對日本希望琉球群島能留予日本的請求置之不理。在他看來，「琉球群島經濟上於日本毫無貢獻，人口上也並非日本人……該問題(日本收回琉球——筆者注)不在討論範圍之內……沒有必要將這些島嶼歸還給日本，一旦歸還，美軍在當地的大量軍事投入都將付之東流。」[3]杜勒斯也表示，對日問題「不得討論是已在戰敗協定中達成一致的問題」[4]，即「日本的領土限定在四大島和其他盟國決定的小島之內。」[4]似乎在此階段看來，由於受到來自軍方的巨大壓力，美國政府不會將沖繩交還日本。但杜勒斯的表態實際上仍留下了餘地，他對這個問題的解釋是「日方已經接受了投降協定，因此不得由日方重新提出琉球問題。但是美國可能會重新提出這個問題，屆時肯定是因為有別的原因。」[4]

(二)杜勒斯關於「剩餘主權」的允諾與警告

1951年9月，美國將中國拒之門外，在舊金山舉行對日媾和會議。會上簽署的《舊金山和約》，大大縮小了日本必須放棄領土的範圍，給予了日本對諸多島嶼收回領土主權的可能；同時還有意不明確日本必須放棄的領土的最終歸屬。這種操作既為製造「台灣地位未定論」等陰謀鋪平了道路，也為包括釣魚島在內的主權爭議埋下了隱患。對於沖繩等島嶼，「日本放棄……」字句的缺失，使之存有在未來讓日本重新獲得這些領土的可能，也存在始終由美國佔領、以後交予中國，或者允許其獨立等的可能。杜勒斯故意用模糊戰術使包括沖繩在內的大片領土的未來處於待定狀態。日本除了得到未被迫放棄主權這一「利好信息」外，作為一個戰敗國，在當時並無法要求更多。

杜勒斯在舊金山和會上表示日本對於沖繩等島嶼保有「剩餘主權」[5]——這是一個過去國際法中從不存在的術語。本來按照「領土不擴張」原則，美國不得強取包括沖繩在內的島嶼主權，因此面臨一個兩難困境：如若完全肯定日本對於這些島嶼的主權，那麼美國難以在這裡安排防務以維護自身在亞洲的軍事存在與安全利益；如若強制日本放棄對於這些島嶼的主權，那麼沖繩以及地區秩序便會陷入混亂。美國更擔心，一旦強制日本放棄這些島嶼後，包括蘇聯或中國等二戰戰勝國會要求獲得這些領土。而「剩餘主權」的說法一方面暫時而又不限期地獲得了這些群島的施政權，實現了排他性的戰略控制，另一方面也尊重了吉田茂向杜勒斯提出的請求，為沖繩復歸日本提供了潛在「法理基礎」，向日本發出了積極信號，使得日本相信在未來沖繩等領土會復歸日本。

20世紀50年代中期，急於回歸國際社會的日本試圖與蘇聯進行邦交正常化談判，但日蘇間的北方四島(蘇稱南千島群島)問題是重大障礙。當時赫魯曉夫在外交上相對緩和，其中包括希望改善對日關係、加大對日影響。蘇聯提出將北方四島中南邊兩個相對較小的島嶼歸還日本，但要求日方承認蘇聯對南千島群島的主權[6]。然而，杜勒斯在1956年8月援引《舊金山和約》第二十六條[7]明確警告日本，如若日本和蘇聯在北方領土問題上達成妥協，日本對沖繩的「剩餘主權」則將喪失——「如果日本承認蘇聯對南千島群島的主權，那麼沖繩也可併入美國。」[8]對於日蘇領土爭端，美國一直對主權持「中立」態度，但「建議」是蘇聯必須一攬子將四島全部歸還日本，否則日本不得對蘇妥協。可以看出，美國並非無條件支持北方四島歸還日本，因為這樣斷然選邊必會惹怒蘇聯；但更不願看到日蘇關係快速改善而衝擊美日關係。鑒於蘇聯不可能接受「四島一攬子歸還日本」的提議，美國故意以此為條件，一方面將日本北部與南部的「爭議島嶼」(北方四島和沖繩等)相互關聯以確保美國控制沖繩，另外一方面提高日蘇和談門檻以堅決防止日蘇接近。

(三)美國官方對「剩餘主權」的再確認

舊金山和會後的20年里，即在對沖繩(同時包括釣魚島)實施行政管轄期間，美國政府屢次強調其「臨時」管轄和治理的屬性，並在多種場合確認日本對於沖繩在內領土的「剩餘主權」。1957年6月，日本首相岸信介訪美，表達了對沖繩問題的關切，美方則強調「當年在商討對日和約時，一些國家強烈要求美國吞併琉球群島以確保在該區域內有一個堡壘以維護他們的安全，然而美國頂住壓力並且給予了日本『剩餘主權』」[9]，以此向日本暗示美國「高風亮節」，為日本未來收回主權奠定了法理基礎。在艾森豪威爾與岸信介的聯合聲明中，「(岸信介)首相強調了日本人民希望收回琉球和小笠原群島管轄控制權的強烈願望。(艾森豪威爾)總統再次確認了日本對於這些島嶼的剩餘主權」[10](51)。之後在7月的新聞發布會上，國務卿杜勒斯也再度確認了這個問題[10](145)。1961年6月，美國總統肯尼迪與日本首相池田勇人也在聯合聲明的最後確認了日本的「剩餘主權」[11]。

美國屢次確認日本的「剩餘主權」，主要目的有二：第一，從美日關係上講。確認日本對沖繩等島嶼的「剩餘主權」有助於緩和同時存在於沖繩島內和日本本土的反美情緒。自20世紀50年代後期開始，伴隨經濟迅速重新崛起，日本國內自信心和民族主義膨脹，民眾期待國家採取更加強勢的外交政策，而沖繩問題則成為日本國內反美主義的重要源泉之一。美國試圖通過給日本「吃定心丸」，以換取日本民眾的耐心等待，從而保持美日關係的友好。第二，從地區戰略上講，保持沖繩地區的穩定對美國在當地駐軍、維護日本及其他亞太盟友安全、確保美國的地區霸權意義非凡。1966年美國國務院的一份備忘錄指出，「如若沒有日本人和琉球人的合作，我們根本無法有效利用軍事基地。」[12]白宮一份備忘錄顯示，1967年美國國務卿拉斯科在國家安全委員會會議上向總統表示：「保證日本是自由世界中真心誠意的一員並且使之承擔更多的共同任務，是我們的重要利益」。[13]反覆確認日本對於沖繩等島嶼的「剩餘主權」作為美國對日本的一種政策激勵，使日本在地區防務安全中堅定地站在西方世界一邊。

而此時的釣魚島被美軍視為沖繩的一部分，包含在美國認為的日本保有「剩餘主權」領土的範圍之內。也就是說，美國擅自做出的決定和進行的託管，使得釣魚島和沖繩捆綁在了一起。以上可見，美國通過《舊金山和約》確立了對沖繩的佔領地位，又口頭上給予了日本「剩餘主權」的承諾。美國這樣做一方面維護了自身領土不擴張的「道義目標」，又有效地維護了在東亞地區的軍事存在。然而，這些舉措看上去暫時性地解決了沖繩問題，但卻為釣魚島問題埋下了禍根。

二、以「線」換「繩」：美日歸還衝繩與紡織品貿易談判

日本通過《舊金山和約》獲得「獨立」，然而在諸多方面仍受到束縛，主要表現之一是四大島以外的眾島嶼由美國託管統治。沖繩等大片「日本固有領土」尚未回歸的現實，使日本國內感到頗為不滿。20世紀60年代，日本經濟持續高速增長，國際經濟地位日益提升，隨之國內要求收回領土的呼聲亦越來越高。而與此同時，美國一方面經濟發展遇到困難，另一方面陷入越南戰爭泥潭。正是在這種背景下，美日展開了歸還衝繩談判和紡織品貿易談判，並將二者相關聯以「線(紡織品)」換「繩(沖繩)」，私相授受中國領土釣魚島。

(一)歸還衝繩談判的新背景

1964年11月佐藤榮作上台後，將收回沖繩作為政權的最大課題。1965年1月，佐藤首相訪美，正式提出收回沖繩。1965年8月，佐藤作為戰後首位訪問沖繩的首相，表示「不實現沖繩回歸祖國，我國的『戰後』就永遠不能結束」[14]，顯示出了收回沖繩的強烈願望。

隨後的幾年裡，美日就領土問題進行了一系列磋商，日本收回小笠原群島，但沖繩問題仍未解決。此時美日需要對沖繩問題達成協議的緊迫性凸顯。一位美國國務院官員對1968年末的一份關於歸還衝繩的備忘錄總結道「已經到了無法回頭的地步」[15]。1969年1月，尼克松上台。是年3月，佐藤榮作再次表示，沖繩必須實現回歸。日本官方強硬表態引起了美國高度重視，其主要原因有二：

一方面，美國深切感到日本國內民眾和沖繩當地居民對於沖繩回歸訴求的不斷加強，民意和輿論給美日兩國政府都帶來了巨大壓力；另一方面，由於「美日安保條約」即將於1970年到期，美日同盟去向未明，沖繩問題直接影響美日關係的未來，而美日同盟的留存與否又關乎美國在亞太的整體戰略布局。

此時，美國在越戰泥潭中越陷越深。1969年7月25日尼克松提出了所謂「關島主義」的新亞洲政策[16]，在繼續強調美國恪守條約義務的同時，主要鼓勵亞洲國家自行處理和承擔國家安全和軍事防務。美國以戰略收縮為基調的新政策，為沖繩返還的問題帶來了新局面。

除了正在變動的東亞安全環境，美國經濟也出現了問題——總產值在全球比重萎縮、美元霸權開始動搖，國內通脹問題嚴重。伴隨實力此消彼長的是美日經濟矛盾的加劇，最主要的表現就是貿易失衡，尤以紡織品貿易摩擦為甚。在佐藤榮作1965年訪美前，美國政府對約翰遜—佐藤會談內容做了充分準備，其中重要議題就是美方告知日方「目前美國政府正面臨著來自國內相關行業希望限制進口的巨大壓力」[17]。1965年1月，約翰遜總統在華盛頓與佐藤榮作首相會面時表示，「聽聞了諸多包括棉毛紡織品、電視機等在內的雙邊貿易問題」，並且慨嘆「日本生產太有效率」[18]。但是佐藤首相則不以為然，表示對於美國對日本貿易的抱怨感到不解，「日本從美國購買了價值一億美元的大豆，卻僅僅出口了價值一百萬美元的毛織品」。[18]雙方對於紡織品貿易爭端始終沒有達成實質性認同。

隨後在1968年美國總統大選中，共和黨候選人尼克松以提出與亞洲諸紡織品出口國簽訂限制進口協議為競選綱領之一，獲得了南方選民的支持，最終成功當選總統。尼克松上任不久就試圖與以日本為首的東亞各國達成棉毛紡織品限制對美出口協議，紡織品貿易談判成為新任政府必須承擔的任務，也成為美國與東亞地區國家關係的重大難題。

(二)美國歸還衝繩與對釣魚島主權「中立」

1969年11月，尼克松總統與佐藤榮作首相在華盛頓會面，雙方發表聯合聲明，表示「兩國政府將立即對早日歸還衝繩的具體細節進行磋商，避免對包括日本在內的遠東地區安全造成損害。」[19]1971年6月17日，日美兩國簽署《關於琉球諸島及大東諸島的協定》即《歸還衝繩協定》，美國決定將琉球諸島及大東諸島的施政權歸還日本，並擅自將釣魚島納入「歸還區域」。《歸還衝繩協定》於1972年5月生效，最終將釣魚島連同沖繩一併交還日本，釣魚島問題從此成了中日關係的主要障礙之一。

與此幾乎同步的是1972年1月3日美日兩國簽署《美日紡織品貿易協定》，持續多年的貿易摩擦最終以日本的讓步而得到緩解。看上去紡織品談判和歸還衝繩談判並無關聯，然而早在1969年談到貿易爭端和歸還衝繩這兩個問題時，美國就曾表示，「儘管兩個問題是分開的，而且我們將繼續獨立處理它們，但不可否認的是，在這裡(指美國——筆者注)，特別是在國會裡，日本的『形象』深受其在經濟問題上姿態的影響，相應地這也將影響國會對於沖繩問題的態度」。[20]1971年12月10日基辛格向總統遞交每日簡報備忘錄，當天主要內容是佐藤首相即將於1972年1月訪問聖克萊門特，而其此行的主要目標是希望能與美方發表共同聲明確認沖繩歸還將在1972年4月實現。尼克松對備忘錄的批示則直截了當地反映了美日貿易與沖繩問題間的微妙關聯——「為了得到經濟問題上的讓步，我們應該在沖繩問題上走得更遠……當我們在沖繩問題上讓步時，他們必須在貿易和其他方面讓步」[21]。可見，美日之間用紡織品貿易談判和沖繩歸還的相互妥協，實現了各自主要利益的維護。

而在這場交易中，對於為何將釣魚島連同沖繩一併歸還日本，美國國務院找出的解釋是，「戰時地圖和其他證據均表明，釣魚島是劃歸沖繩所管轄，因此應同沖繩一起歸還給日本」。[22]1971年10月27日針對《歸還衝繩協定》的美國國會聽證會上，參議院外交委員會主席富布萊特表示他對於釣魚島的主權問題感到很麻煩，國務卿羅傑斯對此回答表示「我們已經陳述得很清楚：這個條約並不影響那些島嶼的法律地位。那些島嶼的法律地位在條約簽署前和條約生效後都不發生變化。」[23]可以看到，對於中日之間圍繞釣魚島主權存在的爭議，美國採取了推卸責任的方式，不在釣魚島主權方面明確表達自身立場。

(三)日本對美國「中立」立場的不滿

在日本看來，從二戰結束後到沖繩復歸前，美軍一直將釣魚島作為靶場用于軍事訓練等用途，也從未將釣魚島和沖繩其他島嶼區別對待。正因如此，《歸還衝繩協定》達成之時美國突然對釣魚島主權表明「中立」的態度，在日本國內引起了諸多議論與不滿。對此，1972年3月福田赳夫外相在日本參議院外務委員會上表示：「關於尖閣諸島問題，美國從1970年到去年為止態度都是非常明確的。但是到了去年年中籤訂《歸還衝繩協定》時，美國雖承認日本可將尖閣諸島納入施政範圍，可一旦日本同第三國發生糾紛，(美國)則認為那是日本與第三國間的問題。對此，我深表遺憾。」[24]福田赳夫外相對美國因為第三國有異議就改變態度的立場表達不滿，這裡的第三國當然是指中國——日本認為，正是因為美國感到了來自中國大陸和台灣方面抗議的壓力，才違背了其在釣魚島問題上的「一貫立場」，因而犧牲了日本的利益。日本駐美大使牛場信彥在1972年3月兩次向美國國務院表示「東京對於華盛頓採取中立立場的不滿」。[25]福田赳夫外相也同期在公開場合表示「對美國政府在尖閣列島歸屬問題上的不確定態度感到強烈不滿」。[26]

事實上，對於美國做出的表態，日本深諳其中緣由。此時正是「尼克松衝擊」發生後不久——1972年2月尼克松訪華，中美關係開始走向緩和，那麼中日關係的未來走向顯然也將向中美關係的方向靠攏協調。在中美日三角關係處在微妙變革的時刻，美國不願在釣魚島問題上明確表態，而是選擇了保持「中立」的立場，這一表現說明了當時美國與中日兩國三方(包括台灣當局)關係的複雜性。有鑒於此，日本大使也私下表示「明白美國政府為何感到必須選擇不參與到爭端中，但要求美國在任何公開聲明中都須避免使用任何言辭損害日本立場或激怒日本民眾」[25]，希望美國不要在面對媒體時涉及爭議。在基辛格訪日前國務院遞交的一份簡報中，美國表示「應日方要求，美國政府已經同意不會提及對於這些島嶼存在主權的『爭議』或者『聲索』，因為日本政府的立場是，除了日本以外，沒有任何一方聲稱對這些島嶼享有主權。但任何修改都不改變美國在主權問題上的『中立』立場，並且希望基辛格盡量避免公眾關注釣魚島問題。」[27]更重要的是，對於日方可能提及的《美日安保條約》是否適用於釣魚島問題，國務院給出的建議是：「您應該回復表示安保條約的條款適用於『日本施政的領域』，因此可以理解為適用於尖閣列島。」[27]

由此，美國對釣魚島主權爭議「中立」的立場從20世紀70年代起正式確立，並且成為至今以來美國對該問題的基本官方表態。之後無論是民主黨還是共和黨政權，歷任美國政府都參照此原則行事，表示出對釣魚島主權爭議「中立」的態度，但又往往在不同場合認為釣魚島屬於日本施政的地域，因此是美日安保條約的適用對象。最近一次聲明是美國總統奧巴馬2014年4月訪問日本，在接受《讀賣新聞》書面專訪以及與日本首相安倍會談後的共同記者會上等場合，再度確認釣魚島適用於《日美安保條約》。

三、美台談判：保釣壓力與紡織品貿易談判

從《歸還衝繩協定》談判期間起，釣魚島問題就引起了華人社會的高度關注，最終美國將釣魚島和沖繩一併歸還日本的消息在海內外產生了巨大衝擊。無論是兩岸人民還是海外華人華僑，都無法接受美日私相授受釣魚島的行為。

(一)保釣壓力與美台會談

隨著釣魚島爭端不斷發酵，大批華人華僑參與到「保釣」運動中來，美國諸多大城市連續出現大規模抗議遊行。其中在1971年4月，近4000名華人華僑齊聚華盛頓，「保釣」運動達到高潮。這些抗議不僅矛頭指向日本，也指向美國和「台灣當局」。

1971年4月12日，台灣駐美「大使」周書楷即將卸任「大使」返台就任「外交部長」前拜會了尼克松和基辛格。這本是「大使」離任前的例行禮節儀式，卻因中美「乒乓外交」和在美華人華僑「保釣」等事件變得非同一般。在主要討論美國對台灣安保承諾以及台灣在聯合國席位等問題後，周書楷向尼克松提出了釣魚島問題，並表示這關乎國民黨政權的利益，而且廣大知識分子和海外華人華僑高度關注。周書楷認為美國國務院對釣魚島屬於沖繩的表態影響嚴重。對此，尼克松並沒有正面解釋，而是說：「我希望你知道貿易放鬆是象徵性的，聯合國席位才是關鍵。蔣委員長怎麼想對我們來說很重要。只要我在這兒，你們在白宮就有朋友，你也不必讓他難堪。中國方面(「台灣當局」——筆者注)要看到其中的微妙。你們幫助我們，我們才能幫助你們。」[28]可以看出，尼克松認為妥善處理聯合國席位問題是當時美台應該關注的重點，而對於釣魚島爭端，尼克松不僅採取迴避態度，還用較強硬的語氣暗示台灣方面不要過於糾纏。

鑒於周書楷提出的諸多問題並未在與尼克松的會談中取得進展，基辛格與周書楷在當日下午又進行了一次會談，與會的還有美國國家安全委員會官員霍爾德里奇。[28]周書楷提到當時華人團體對一系列問題的不滿情緒，其中釣魚島問題最甚，蔣介石也要求周向尼克松總統和基辛格提出該問題。基辛格回復說，他也正在了解釣魚島問題，並且已經要求霍爾德里奇在13日之前向其提交一份報告。對此，周書楷進一步表示，即便在日本強佔台灣和琉球期間，有關釣魚島的法律事務也都交由台灣法院處理，前往釣魚島海域捕魚的船隻也都由台灣始發，這些都從法理上證明釣魚島是台灣的附屬島嶼。

1971年4月13日，霍爾德里奇如期向基辛格提交了關於釣魚島問題的備忘錄，其中寫道：您要求中國(「台灣當局」——筆者注)方面對尖閣列島(釣魚島)的立場信息，最近一份是3月15日由中國(「台灣當局」——筆者注)駐美大使館向國務院發出的照會。其主要觀點包括：1.中方歷史記載最早至15世紀就有證明，尖閣列島(釣魚島)是台灣與當時「獨立王國」琉球間的界線；2.地理位置上講，尖閣列島(釣魚島)與其他台灣的附屬島嶼更接近。地質構造上講，尖閣列島(釣魚島)與沖繩群島由深達2000米的大陸架盡頭(即沖繩海槽)相隔開；3.台灣漁民歷來在該海域捕魚，因此對其命名釣魚島；4.日本政府直到1895年甲午戰爭中國割讓台灣才將尖閣列島(釣魚島)納入沖繩管轄範疇；5.出於地區安全的考量，「中華民國」沒有在美國根據舊金山和約第三條佔領尖閣列島(釣魚島)期間提出抗議。然而根據國際法，對某地暫時的軍事佔領並不影響其最終的主權歸屬；6.鑒於1972年美國即將結束對琉球的佔領，美國應尊重「中華民國」的領土主權，並且在結束佔領時將其歸還給「中華民國」。[29]在彙報完「台灣當局」的主要立場後，霍爾德里奇評論道：「可想而知，日本可以給出一系列相對應的論點並且堅持認為尖閣列島(釣魚島)屬於日本。美國國務院的立場是，無論是1945年佔領琉球和尖閣列島(釣魚島)還是1972年將之歸還日本，美國始終都對爭議方的立場不作任何判斷，爭端應由爭議方直接解決。」

「台灣當局」從歷史、地理、法理等多個層面向美方證實了釣魚島屬於中國。更重要的是，對於日本認為中國方面直到20世紀60年代末才對釣魚島聲稱主權的說法，這份備忘錄也解釋了為何台灣方面在戰後沒有對美國的行政管轄提出異議：出於地區安全的考慮，「民國政府」沒有挑戰美國軍方依照舊金山和約第三條對釣魚島的佔領。從這點上說，戰後兩岸的緊張關係讓台灣方面一定程度上服從和維護美國在東亞地區的霸權秩序，因此並未挑戰美國對託管領土的安排。然而在主權完整問題上，即便當時其「國際空間」不斷受到打壓，「國內政治」也頗為動蕩，「台灣當局」仍據理力爭，絲毫不向美日妥協。

看完備忘錄後，基辛格在其角落寫道「但我們把島給日本，這(不持立場——筆者注)不是胡說么？我們如何才能採取一個更加中立的立場呢？」[29]可見基辛格也意識到，美國一方面擅自把釣魚島一併同沖繩歸還給日本，另一方面卻執意在釣魚島主權問題上不持任何立場，這種「曖昧」的表態是荒謬的。但即便如此，基辛格也並不是打算根據問題的是非曲直來妥善解決爭議，而是希望用巧妙的方式來採取所謂更加中立的立場，以擺脫這個問題帶來的美國對日外交與對台外交的「困境」。

(二)以釣魚島換台灣紡織品貿易談判妥協的建議

對於美台關係，除了釣魚島問題外，尼克松政府還須處理的難題是美台紡織品貿易爭端。作為美國與台灣紡織品貿易衝突談判的主要負責人，美國大使大衛·肯尼迪在1971年6月的彙報中表示，「美台雙方對紡織品貿易衝突問題的談判雖然已達成初步諒解，但是一些嚴重的爭議仍有待解決，雙方陷入僵局。台灣方面也的確有堅持己見的理由。在台灣方面看來，在並無利可圖的情況下，作為亞洲三國中首先自願對美達成妥協的做法並不適宜。此外，近幾個月來自美國方面的巨大打擊已經讓台灣難堪，如果不利的情況下再在紡織品貿易方面對美國讓步會令台灣在國際舞台上顏面盡失。」[30]

對於美台紡織品貿易談判僵局，肯尼迪大使大膽建議以美國繼續對釣魚島實施行政管轄為籌碼，向台灣提供在釣魚島問題上的讓步。對此，他詳細闡述了對釣魚島的看法：「釣魚島問題於台灣十分重要，無論在國內還是國際層面都有重大影響。如果美國繼續對釣魚島實施行政管轄，這將給台灣當局帶來巨大的民意支持，因為他們一直以來都對該問題極為強硬……這樣做也是釋放美國關切並支持『中華民國』信號的途徑。美國如果採取這個舉措，台灣自然會作為回報，在紡織品貿易談判中無視來自香港和韓國方面的壓力而接受目前的紡織品一攬子計劃。」[30]他也向尼克松總統轉達了台灣方面的憂慮：「一旦日本對島嶼實施行政控制，那就不再有任何機會讓他們放棄控制」[30]。

除對美台關係的影響，肯尼迪大使也談到了上述建議對美日關係的影響：「這樣做能給日本帶來一個迫切需要的震懾效應。它可以表明，美國對日本所提出的各種要求的默許並非都理所當然。」[30]可見，日本在自身經濟發展迅速、國力不斷提升，而美國相對優勢削弱時，在談判過程中顯示出強勢的一面，也令美國感到頗為不滿。肯尼迪大使希望通過在釣魚島問題上向台灣傾斜以警示日本，美國並非對日本的要求百依百順。

對於具體的處理策略，肯尼迪大使並非主張將釣魚島直接交還給台灣，而是建議美國繼續對釣魚島實施行政管轄，直到爭議最終得到解決。「由於島嶼的歸屬仍然存在爭議，美國完全有理由繼續對釣魚島實施行政管轄直至爭議解決。

……我認為除此以外沒有任何行動可以有效解決目前的紡織品貿易問題或者其他諸項國際貿易問題，我也完全認識到這個選擇的巨大風險。只有總統先生可以做出這樣的決定，因此我強烈要求將我的建議的利弊悉數詳盡告知總統。」

總而言之，肯尼迪大使認為，如若需要在美台紡織品貿易談判上取得突破就須在釣魚島問題上對台灣讓步，他認為美國繼續對釣魚島進行行政管轄而非將之同沖繩一併歸還日本最為得當。實際上，肯尼迪的這種意見也並非是站在歷史公允的立場上對釣魚島問題作出判斷，而是在其視角下以維護美國利益為目的而做出的政策建議，旨在一舉多得：首先，以釣魚島的讓步為誘餌和槓桿可使台灣在紡織品貿易談判上對美妥協以維護美國的經貿利益；其次，釣魚島並不歸還日本能讓「台灣當局」得到海內外華人認可，緩解「保釣」運動帶來的壓力；第三，對台示好能讓「台灣當局」感到美國對其依然扶持倚重；最後，如此處理釣魚島，能表現出美國並不完全依順日本所有要求，有助於美國維護在日本和其他盟國中的霸權威信。

(三)尼克松的最終決斷

肯尼迪大使的意見由總統的國際經濟事務助理彼得·彼得森在1971年6月7日以密件形式傳遞給了尼克松總統，文檔上的標記也顯示尼克松閱讀了這份密件。

在知曉大衛·肯尼迪的提議後，尼克松與基辛格、彼得森在戴維營做出了最終決定。翌日，彼得·彼得森向肯尼迪發回了一封親啟絕密文件，其對肯尼迪提出的政策建議做出了否定：「經過長時間的討論，總統認為你關於島嶼的建議過於激進，而且我們已經做出了諸多承諾，無法撤回。」[31]肯尼迪大使的建議沒有得到採納，尼克松的最終決斷仍然是將釣魚島連同沖繩一併歸還給日本。

同日，肯尼迪大使在得知總統的最終決斷後，將情況告知了蔣經國。蔣經國要求美國在簽署歸還衝繩協定時明確聲明島嶼的最終歸屬並未確定，並且須由所涉各方一同解決。[32]對於「台灣當局」的要求，華盛頓方面顯然希望日本能給予「面子上」的幫助，於是在1971年6月9日的巴黎美國駐法大使館內，美國國務卿羅傑斯在與日本外相愛知揆一進行關於《歸還衝繩協定》的最終會談期間，向日方提出了釣魚島問題，並強烈敦促日方在《歸還衝繩協定》正式簽署前同「台灣當局」商討該問題。他還表示，「美國國務院發言人將在簽署當日宣布，尖閣列島『施政權』的歸還絕不損害『中華民國』對釣魚島的潛在聲索。」[31]6月15日，彼得森給肯尼迪的電報中提到，出於對美國要求的尊重，愛知揆一在東京會見了台灣駐日「大使」並對釣魚島問題進行了交涉。[31]在上述交涉期間，6月11日，「台灣當局」發表聲明，大致表達了兩點意見：第一，沖繩的處置應由有關盟國依照《開羅宣言》及《波茨坦公告》予以協商決定。中國為對日作戰主要盟國之一，自應參加該項協商，美國未經此項協商將琉球交還日本，台灣方面表示不滿。第二，釣魚島附屬台灣省，因此不能接受美國將之行政權與沖繩一併交予日本的做法。[32]

但對於還有一周就要正式簽署《歸還衝繩協定》的日本來說，不可能再向台灣方面做出領土上的妥協。「台灣當局」自己也明白，無論是聲明還是交涉，意義均十分有限。一在於台灣本身的地位不足以動搖美日已經達成的協議，肯尼迪大使的建議未被採納便已是明證；二在於處在「大陸威脅下」的台灣仍有賴於美國在東亞的駐軍以維持政權生存，其對美外交的獨立性和抗爭性因這種附庸關係大打折扣。

最終《歸還衝繩協定》簽署完畢，愛知揆一在東京會見台灣駐日「大使」的做法也不過是象徵性的對美國要求的回應，沒有任何實質性溝通。日本趁著此時的有利時機，再次成功竊取釣魚島。7月12日，蔣經國還向美國駐「台大使」麥康衛抱怨表示，「日本一直拒絕對該問題進行有意義的對話」。[33]

自此以後，日本方面開始行使所謂對於釣魚島的「施政權」，卻在領土爭端問題上一直無法與周邊鄰國實現真正和解。中日邦交正常化期間，雙方老一輩領導人出於大局的考量，決定將該問題暫時擱置起來。然而時至今日，日方卻斷然否認當年決定擱置主權爭議的共識。

四、美國對沖繩與釣魚島問題的戰略考量

新中國成立後，東亞地區局勢的發展超出了美國的預料。美國一方面遏制打壓新中國，另一方面控制扶植日本。在美國霸權的主導下，通過《舊金山和約》實現對日片面媾和。美國從中不僅實現了對廣大太平洋島嶼的單獨託管，同時還提出「剩餘主權」概念。美國此階段對沖繩的處理，既以強佔東亞領土為途徑確保了自身軍力在東亞的駐存，又通過發展對日關係來遏制新中國，還以領土未來歸屬作為威脅籌碼防止日蘇兩國接近，可謂一舉多得。

至20世紀60年代，國際形勢出現了新的變化。從美國的視角看，在這一階段蘇聯咄咄逼人、美國經濟相對慘淡、越戰泥潭不能自拔等一系列情況對其造成了嚴重掣肘。此時美國與東亞地區各國針對貿易失衡的協商、就歸還衝繩的談判、就中美關係改善的交涉等外交事務相互作用和影響，最後形成了其20世紀60～70年代東亞政策的主線。從日本的視角看，戰後初期日本僅僅是美國的附庸，而此時它已轉換成為美國在東亞借重依賴因而相對平等的夥伴——作為資本主義世界第二大經濟體、美國在亞洲最強大的盟國，一系列主客觀因素都極大地鼓舞並且強化了日本必須體面奪回「失去領土」的決心。從中國大陸的視角看，中日、中美都以實現關係正常化為重任，所以對於一些「小問題」，各方都不願意過分糾纏，以免耽誤了當時的大局。從「台灣當局」的視角看，其當時的國際地位已嚴重下滑，處在風雨飄搖之中，以其實力和分量已無法真正有效地維護自身利益。

正是這樣的背景下，美日之間達成了雙方都較為滿意的交易：《歸還衝繩協定》簽署，美國執意將釣魚島納入沖繩地界一併歸還給日本，以犧牲中方的利益為代價，讓日本在迅速崛起的過程中尋回了部分「國家尊嚴」；不過美國也以此為籌碼，換取了紡織品貿易談判問題上日方的妥協。維護了美國的經濟利益。然而美國在面對中國大陸和「台灣當局」的強烈抗議時，又表示對釣魚島主權問題採取「中立」態度，以保持中美關係緩和的基調，同時維護「台灣當局」的面子。這樣的做法使美國巧妙地在釣魚島爭議的各方之間打入楔子，美國在爭端中「游而不離」。

對於尼克松時期的中美蘇大三角關係，基辛格曾寫道：「只要中國恐蘇大於恐美，中國基於自身利益就會與美國合作。同理，中國之反對蘇聯擴張主義，雖然吻合美國與中國之利益，絕不是對美國施惠加恩……美國借著與兩大共產主義巨人都有更親近的關係，而不是偏袒其中之一，談判地位反倒最堅強。」[34]以上分析同樣適用於理解美國在美日中、美日台以及美國與中國大陸、「台灣」三邊關係中的地位。通常認為，美國在東亞地區主導的安全架構沒有形成歐洲的北約模式，而是軸輻體系。然而，通過對戰後直至70年代美國的東亞外交可以看到，即便是非盟友的三邊關係中，美國也始終為軸，而其他兩方為輻。在處理這一時期東亞地區最為重要的幾組三邊關係時，美國在交涉過程中並不明顯的選邊。美日同盟是美國東亞安全戰略的最重要基石，美國將釣魚島施政權交還日本卻在主權上採取中立，即便日本屢屢要求，美國依然堅決不在主權立場上表示出任何「親日」意圖；美日、美台均為安全夥伴，然而對於日台在釣魚島問題上的矛盾，美國決不主動協調促成美日台三邊對話協商機制；美中、日中都希望改善雙邊關係，美國卻絲毫無意充當中日釣魚島領土爭端中的調解人。這些做法固然在日本、中國大陸與「台灣當局」三方中都引起了對美國的不滿，但也使美國避免了倒向某一邊，美國也因而可以與爭議諸方都仍然維持相對穩定良好的關係。

更重要的是，美國的一系列外交行徑使得東亞地區內各方始終存在矛盾。最初美國以「剩餘主權」概念贏取日本好感，但以此作為日本與台灣間的楔子，使得美日關係和美台關係都強於日台關係。美國在20世紀70年代將沖繩歸還日本，以釣魚島爭端作為中日間的楔子，使得美中關係和美日關係都強於中日關係。同時期，中美力求接近，但美國仍以保持對台灣關係和維護台灣安保為由，拉攏大陸的同時不放手台灣，以此作為大陸與台灣兩岸間的楔子，使得美國與中國大陸的關係和美國與「台灣當局」的關係都強於兩岸關係。美國在上述數組三角關係中同另外兩個交涉主體的關係都優於這兩者間的關係，形成了一個穩定的「鈍三角形」結構，美國始終居於上位，而另外兩方則處於底邊的兩點。「鈍三角形」結構既是美國處理對東亞各方三邊關係的手段，又是美國在東亞地區始終居於優勢地位的結果。

釣魚島問題至今仍是中日關係的最大障礙之一，並且牽繫到東亞地區的穩定與和平，表面上看似乎只是中日間的領土紛爭與歷史問題，實際上與美國在冷戰時期的戰略與政策脫不了干係。美國在釣魚島問題上的「中立」立場，在當時看來似乎是美國外交「脫離困境」的一種突破，卻絲毫無助於解決甚至緩和中日爭端。美國一直以來既製造矛盾，又推卸責任的做法，須為釣魚島爭端以及由之引起的東亞緊張局勢承擔責任。

注釋：

1941年8月14日美國總統羅斯福與英國首相丘吉爾簽署《大西洋憲章》，聯合聲明「他們的國家不尋求領土的或其他方面的擴張」(Their countries seek no aggrandissement,territorial or other.)。

這份備忘錄在1月31日交給杜勒斯的下屬，備忘錄內有一張小字條寫著：「下列是我個人觀點，還未經內閣討論。因此並不代表官方或者最終意見。吉田茂」。[2]

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[27]Briefing Papers for Mr.Kissinger s Trip to Japan,Washington,D.C.,6 April 1972[DB/OL].Item JU01523,Digital National Security Archive.

[32]外交部條約法律司/亞東關係協會.外交部歷年來就釣魚臺主權問題之聲明一覽表.[EB/OL].http://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=AA60A1A7FEC4086B&sms=1EBD5.2014-09-28.

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